Легенды и мифы, к счастью, принадлежат не только далёкому прошлому, например античной Греции или языческой Руси. Современная “демократическая” Россия также не обходится без целого собрания самых неправдоподобных сказаний и невероятных легенд, которые способны заткнуть за пояс любую мифологию. Особенно экзотические фантазии разыгрываются в сфере так называемой “политики”, которую изображают неким зловонным “российским” Тартаром, в котором можно оказаться не иначе как только переправившись через безнравственный финансовый Стикс, заложив душу коварному Харону или жадному Соломону, современным денежным мешкам и баронам телевидения, и предварительно “загубив” какую-нибудь жалкую и совершенно беззащитную старуху-процентщицу, чью судьбу могут разделить кто угодно.

Если же обходится без метафор и сосредоточится на самом невероятном политическом мифе, который приобрёл силу неискоренимого суеверия, то это, безусловно, то, что вынесено в заглавие настоящей статьи. Большая часть “россиян” искренне считает, что государственный строй, установившийся в Российской Федерации благодаря, с одной стороны, октябрьской революции 1993 года, и с другой - принятой в декабре того же года Конституции суть президентская республика, в которой за всесилие главы государства заплачено совершенно никчёмным, опереточным, шутовским народным представительством в форме парламента. Оставим социологам и знатокам общественного настроения возможность докопаться до фольклорного источника такого предубеждения. Наша задача – обратиться к самой Конституции, на которую принято ссылаться в качестве очевидного и неопровержимого доказательства этой легенды.

И что же мы видим? Никакие, даже самые кропотливые изыскания не дают юридического подтверждения общественному суеверию. Общество, скорее всего, даже не читало довольно скромный по объёму текст основного закона и пользовалось недобросовестными комментариями. Итак, посмотрим, какими полномочиями в действительности обладает президент.

Легенду о всесилии президента породила апологетическая трактовка главы 4 Конституции, в которой исчерпывающим образом перечислены президентские полномочия. Действительно, если посмотреть на эту главу под раболепствующим углом зрения, может сложиться впечатление, что перед нами права не государственного служащего, пусть и высокопоставленного, а некоего Зевса-Громовержца, который волен поступать со страной и своими подданными так, как ему заблагорассудится. Но это далеко не так. Достаточно внимательно и непредвзято прочитать Конституцию, чтобы убедиться в том, что какими бы правами или полномочиями не обладал президент, их реализация может осуществляться не иначе как в точном соответствии с Конституцией, которая является высшим правовым актом прямого действия, и федеральными законами, которые не могут ей противоречить. Приведём лишь некоторые примеры.

Президент “глава государства” (пункт 1статьи 80) и в этом качестве он выступает “гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина” (пункт 2 статьи 80), “представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях”, “определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (пункт 3 статьи 80). Все эти полномочия предписывается осуществлять не на основании произвола, а – “в соответствие с Конституцией и федеральными законами”. Президент назначает строго определённый круг лиц на высшие государственные должности или представляет кандидатов для замещения должностей (статья 83). Он назначает председателя правительства (но с согласия Госдумы), заместителей председателя правительства и федеральных министров (но по предложению председателя правительства), судей федеральных судов, полномочных представителей президента, высшее командование Вооруженных Сил, дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях (последнее после консультаций с комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания). Он представляет кандидатуры: Госдуме – председателя Центробанка; Совету Федерации – судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и Генпрокурора. Стало быть, и Госдума, и Совет Федерации вправе отклонить представленные кандидатуры. Президент “формирует и возглавляет Совет Безопасности”, но статус этого органа “определяется федеральным законом” (пункт “ж” статьи 83). Он “утверждает военную доктрину”, документ, значение которого в Конституции не раскрыто. Но так как “вопросы войны и мира”, “оборона и безопасность” отнесены к ведению РФ (подпункты “к” и “м” статьи 71), содержание военной доктрины и её назначение должны быть определены федеральным законом. Президент “формирует Администрацию Президента” (пункт “и” статьи 83). Но, заметим, из текста Конституции не следует, что он наделён правом определять её полномочия, компетенцию, род деятельности, значит, все эти вопросы могут быть урегулировано только федеральным законом. Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ (статья 87). Но что и как вправе предпринимать Верховный – определяется федеральным законом. Он обладает исключительным правом вводить на территории РФ военное положение и чрезвычайное положение (статьи 87 и 88), однако и они – предмет особых федеральных конституционных законов.

В статье 71 перечислены вопросы, отнесённые к ведению Российской Федерации, в статье 72 - что является предметом совместного ведения федерации и её “субъектов”, а пункт 1 статьи 76 предписывает оформлять их федеральными конституционными законами и федеральными законами. Причём делается важная оговорка, что эти законы имеют прямое действие на всей территории РФ. Значит, чтобы они действовали, нет необходимости издавать указы президенту или постановления – правительству.

К “предметам” так называемого совместного ведения, перечисленным в статье 72, среди прочих следует отметить: режим пограничной зоны; владение, пользование и распоряжение землёй, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение госсобственности; природопользование; охрана памятников истории и культуры; обеспечение экологической безопасности; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры; социальная защита; осуществление мер борьбы с “чрезвычайными ситуациями”; установление общих принципов налогообложения и сборов; административное, трудовое жилищное, земельное, лесное, “горное” законодательство; общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; выполнение международных договоров РФ.

Зададим банальный вопрос. Какие органы власти принимают федеральные законы? Ответ - обе палаты федерального собрания и президент. При этом в законодательном процессе первенство, почин принадлежит Государственной Думы, которая может преодолеть и решение верхней палаты, и вето президента. Начать законодательный процесс по любому законопроекту может только нижняя палата. У Президента и верхней палаты лишь право законодательной инициативы, но воспользоваться ею или отклонить законопроект с самого начала – привилегия Госдумы.

Итак, если следовать букве и духу существующей Конституции, становится ясным – президент в РФ отнюдь не всесилен, а парламент вовсе не беспомощен. Почему же, в таком случае, в массовом сознании сложилось прямо противоположное мнение о соотношении различных “ветвей” власти? Потому что правовые положения, предписанные Конституцией, не подтверждаются политической жизнью. Практика опровергает теорию. Иначе говоря, президентство Б. Ельцина и парламентская деятельность после принятия Конституции 1993 года являлась наглядным примером того, как демонстративно и неоднократно игнорировались её нормы. Речь идет не только о том, что президент тянул одеяло на себя, но и в том, что парламент ему в этом не препятствовал. Президент сплошь и рядом издавал указы, подменяющие законы или игнорирующие их. Парламент, в свою очередь, не только закрывал глаза на эти многочисленные факты неконституционный действий “гаранта Конституции”, но и во многих федеральных законах расширял круг президентских полномочий, что противоречит смыслу самой Конституции.

Приведём некоторые примеры. Система государственных наград, которую следовало установить федеральным законом, фактически установлена президентским указом. Г-н Ельцин не только награждал государственными наградами, что он, безусловно, вправе был делать, но и устанавливал наградную систему, чего ему делать вовсе не полагается. Описание и порядок официального использования государственного герба – прерогатива федерального конституционного закона (статья 70), однако, герб в виде двуглавого орла используется согласно указу президента. Финансовое регулирование – предмет федерального законодательства. Но каким образом в 1998 году была произведена деноминация национальной валюты? Президентским указом, издавать который г-н Ельцин не имел права. Предметы ведения федерального уровня государственной власти или совместного ведения федерации и её субъекта определены Конституцией и, согласно её положениям, могут регулироваться только федеральными законами. Однако вот уже на протяжении несколько лет президент вступает с губернаторами и “президентами республик в составе РФ” в некие чуть ли не доверительные договорные отношения, не предусмотренные ни Конституцией, ни законами, самовольно наделяя своих конфидентов дополнительными полномочиями в ущерб национальным интересам России и за счёт её целостности.

Конечно, можно списать причину сложившегося положения на авторитарность Ельцина, на органическую несовместимость с демократическими процедурами и его самого, и тех, из кто составлялось его окружение. Непринципиальность Думы также легко объяснима. Ни в одном из её составов, образовавшихся в результате выборов 1993 и 1995 годов, не сложилось твёрдого партийного или коалиционного большинства, готового обуздать авторитарные президентские поползновения и постоять за парламентские полномочия. Дума расколота на множество политических осколков, так как нет национального согласия в самом обществе по ключевым, стратегическим проблемам развития страны.

Большая часть депутатского корпуса пока что политически несамостоятельна. Будущее депутатов зависит от благосклонности финансовых и бюрократических кругов. И отдельным политикам, находящимся в нижней палате, и партиям, чьи фракции в ней присутствуют, приходится вместо служения отечеству прислуживать лицам, раболепствуя то перед сановным чиновничеством, то перед удачливым спекулянтом-приватизатором, то перед зарубежными благодетелями. А зависимость избираемых гражданами депутата, в свою очередь, обусловлена отсутствием влиятельных и авторитетных институтов гражданского общества, кого он представляет, и экономическая необеспеченность, если не сказать пауперизм, большей части общества.

Такова реальность, в который попали общество и власть в России, использующие избирательные технологии в самый неподходящий момент их развития. Корпус избирателей не может выбрать во власть действительно лучших своих представителей, а власть, в свою очередь, не в состоянии управлять страной на основе служения её стратегическим целям, ценностям и интересам.

Остановимся на наиболее важном примере игнорирования Конституции, на том, как в РФ формируется система органов исполнительной власти, как она реорганизуется, как наделяется полномочиями, как она реально действуют. Президент, как говорилось выше, единолично решает вопрос о том, какой должна быть система органов федеральной исполнительной власти, что очевидно противоречит тексту Конституции. Уже после того, как эта Конституция была введена в действие, несколько раз издавались соответствующие указы, которыми определялись не только система органов власти, но и их структура.

Сколько и каких министерств должно быть – фактически решает президент. Какие органы исполнительной власти, кроме министерств, должны быть организованы, решает он же. Он назначает не только федеральных министров, но и руководителей органов, существование которых Конституцией не предусмотрено в принципе – государственных комитетов, федеральные службы, агентства, надзоры, главные управления, комиссии. Однако президент единолично образует ведомства и упраздняет их.

Наконец, в 1999 г., по-видимому, чтобы подчеркнуть степень “доверия” к одному из назначенных премьеров, президент распорядился разделить правительство на две части. Одну, названную “силовиками”, он подчинил себе, другую, не имеющую какой-либо силы – оставил в ведении премьер-министра. Стало быть, в государстве де-факто возникло два премьера, а по сути – не оказалось ни одного.

Дело дошло до того, что в федеральных законах перестали упоминать точные названия федеральных органов исполнительной власти. Видимо из опасения, что президент не только может переименовывать их несколько раз на дню, но и перераспределять полномочия из одного ведомства в другое, что бывало неоднократно. После подобных операций, произведённых с кабинетом Черномырдина, а затем – с кабинетом Кириенко, стала ходить шутка, что иностранные дела в один прекрасный день президент может поручить не МИДу, а ведомству с названием “собачья будка” или “кошачья морда”.

И такое абсурдное положение существует в условиях, когда функцию исполнительной власти Конституция закрепляет за одним только властным институтом – правительством (пункт 1 статьи 110), состоящим из председателя, его заместителей и федеральных министров (пункт 2 статьи 110). Следовательно всё, что не является правительством, не может и относится к исполнительной власти, иначе говоря, вообще не может существовать. Ведь согласно Конституции не допускается образовывать какие-либо органы, если они не относятся к одной из ветвей власти – законодательной, исполнительной или судебной. Если речь идёт об исполнительной власти, то она может быть сосредоточена только в правительстве РФ и нигде больше. Таково положение Конституции, но оно нарушается её “гарантом” - с согласия парламента - на каждом шагу. Ситуация стала меняться, когда стало ясно, что беспринципность по отношению к основному закону, какими бы мотивами она не объяснялось, приближает лишь катастрофу страны.

Летом 1998 года из-за общего ухудшения и без того не блестящей ситуации противоречия между нижней палатой и президентом обострились. Они выразились в правительственном кризисе. Воспользовавшись ситуацией, Дума дипломатично сделала вид, что она обнаружила “неопределённость в понимании положений статей 71 (пункт “г”), 76 (часть 1) и 112 (часть1) Конституции, и обратилась в Конституционный суд с просьбой дать соответствующие разъяснения. Система федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и деятельности должны, полагает Дума, определяться не президентскими указами, а законодательным путём. Понятие “система федеральных органов исполнительной власти” включает в себя только правительство РФ, а понятие “структура федеральных органов исполнительной власти” имеется в виду внутреннюю организацию каждого отдельного федерального органа.

Суд совершенно правильно истолковал запрос Госдумы. В его постановлении* записано: “По сути, Дума просит разъяснить, допустимо ли регулирование предметов ведения Российской Федерации, относящихся к “системе федеральных органов исполнительной власти” в правовых формах, указание на которые не содержится в части 1 статьи 76”. Каким органом эта система должна утверждаться – федеральным законом или указом президента? Но Суд, вместо того чтобы заниматься рассмотрением конкретных конституционных текстов, предпринял поиски отчуждённого от них “смысла”, занимаясь вместо юридического толкования юридическим шаманством.

Ворожба над текстом Конституции приводит Суд к мысли, что “по смыслу” четырёх её статей (71, 72, 76 и 77) посредством федерального закона должно определяться только “виды федеральных органов исполнительной власти”. И этим “не исключается возможность регулирования указанных вопросов (каких? – С.С.) другими нормативными актами”. Вопреки буквальному тексту Конституции, опровергая её прямо выраженные положения, Суд утверждает, что “само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона”. Но ведь пункт 1 статьи 76 прямо установил, что “по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы”. Значит, ни указы президента, ни постановления правительства в качестве законодательных актов не могут иметь место. Иначе говоря, “случаев”, о которых толкует Суд, нет и быть не может.

Но согласно мнению Конституционного Суда президент якобы “до принятия соответствующих законодательных актов может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности”. Что служит правовым основанием для такого вывода? Конституция? Да ничего подобного. Суд руководствуется… указом президента от августа 1996 года, в котором “были закреплены виды федеральных органов исполнительной власти”. Однако тут же делается оговорка: “такого рода акты не могут противоречить Конституции и федеральным законам”. Мы выяснили только что, подобные указы как раз и противоречат Конституции. Тем не менее президент, оказывается, может произвольно “утверждать структуру федеральных органов исполнительной власти и перечень наименований входящих в неё органов”, указами же “вносить изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях её реорганизации”. Словом, президент, если верить Конституционному Суду – может делать всё, что ему вздумается.

неизбежными последствиями

Сравнение разобранного выше суждения Конституционного суда с текстом Конституции доказывает, что в форме судебного постановления обществу и его органам власти навязывается не объективное толкование основного закона, а откровенная и самоочевидная его фальсификация. Конституционный суд не разъясняет, а извращает достаточно очевидный текст Конституции. Он, вопреки её положениям, существенно расширил полномочия президента за счёт сокращения законодательной деятельности и умаления самого законодательства, неправомерно давая санкцию на замену федеральных законов произвольными актами подзаконного характера.

В чём дело? Неужели все можно объяснить тем, что Конституционный Суд состоит из одних только безвольных и равнодушных софистов в горностаевых мантиях, классически берущих взятки “борзыми щенками” - пожизненными благами члена высокооплачиваемого и привилегированного судебного присутствия? Может быть и так. Ведь это не первый случай субъективного, угодливо-лакейского подхода к решению спорных вопросов, возникающих при толковании Конституции. Спор относительно власти решается не в пользу истины, а на потребу грубой силы, произвола, откровенного самодурства. Возразить или поставить неконституционно действующий институт власти на место у Суда нет ни желания, ни воли, ни мужества.

Если понимать Конституцию так, как она написана, то следует признать, что установление системы и структуры федеральных органов исполнительной власти является исключительной принадлежностью федерального закона. А это означает, что не может существовать ни одного органа, созданного вопреки закону. Ни президент, ни правительство, ни парламент не вправе создавать, реорганизовывать или ликвидировать органы исполнительной власти. Но и это не всё. Органы исполнительной власти сами по себе– не являются Правительством. Они - инструменты для его обслуживания, для обеспечения его деятельности.

Правительством согласно Конституции является коллегия, состоящая из председателя правительства, его заместителей и федеральных министров. По точному смыслу Конституции (статья 113) не президент, а председатель правительства определяет основные направления его деятельности и организует его работу, руководствуясь при этом Конституцией, федеральными законами и указами президента. Президент не наделён Конституцией правом подчинять себе какие-либо органы исполнительной власти или кого-либо из членов правительства. Разумеется, что честное и добросовестное решение Конституционного Суда по данному вопросу было бы совершенно неприемлемо ни для господствующей в стране бюрократии, ни для самого г-на Ельцина, ни для его окружения. Подчинение праву в форме Конституции или федеральных законов, какое бы содержание они ни имели, не соответствует их природе, противоречит господствующему в этой среде мировоззрению, в котором нет места главному - правосознанию. В соблюдении законности они усматривают опасный для себя прецедент и потому высшее чиновничество стремится властвовать и обогащаться, обогащаться и властвовать не благодаря закону, а вопреки ему.

Зная, что собой представляет правящая бюрократия, никому и ничему не желающая подчиняться, нельзя исключить, что постановление Конституционного суда, дающее президенту санкцию на произвольное распоряжение органами исполнительной власти, имеет не такую уж отдалённую перспективу применения, нежели сиюминутные поводы, которые его вызвали. Решение Конституционного суда даёт президенту возможность издать указ, подобный 1400, но теперь не вопреки Конституции, как это было в 1993 году, а на вполне так сказать легитимной основе, с благословения высшего конституционного арбитра. При безмолвствующем, равнодушном, политически малообразованном населении, по необходимости соглашательском депутатском корпусе, лакейски покорном Конституционном Суде можно будет инсценировать любой сценарий, который захочет поставить на политической арене всесильный продюсер. Не это ли имел в виду Шекспир, утверждая: “Весь мир театр, а люди в нём – актёры”?

____________________________________

*Текст Постановления Суда опубликован в “Российской газете” 10 февраля 1999 г.