Заметки об Администрации

Инициатива депутата от фракции «Родина» Бориса Виноградова регламентировать деятельность Администрации президента заставляет задуматься о том, что такое Администрация, «откуда есть» она пошла и зачем вообще существует.

Если обратиться к опыту западных стран, то аналоги российской Администрации президента существуют практически везде. В Соединенных Штатах роль Администрации играет аппарат Белого дома, во Франции — аппарат Елисейского дворца, в Германии — ведомство федерального канцлера. Везде эти структуры выполняют функцию своего рода личного министерства главы государства или правительства, которое отвечает за координацию деятельности всего государственного аппарата в соответствии с решениями лидера.

Еще более точным было бы сравнение Администрации и ее зарубежных аналогов со штабом при главнокомандующем. Именно штабные функции при политическом главкоме исполняют подобные структуры.

Однако в России, в отличие от Запада, Администрация обладает на порядок большим объемом власти и полномочий. Однако это вполне объяснимо. Аппарат при главе государства или правительства служит продолжением полномочий оного главы государства или правительства. Иначе говоря, объем полномочий такого аппарата не может быть больше объема полномочий государственного лидера, на которого он работает. Поэтому естественно, что в странах, где в той или иной форме существует разделение властей, аппарат главы государства не всемогущ. Сколь бы влиятелен не был президент США, и, как следствие, его аппарат, он, тем не менее, вынужден считаться с Конгрессом и обладающими определенной автономией руководителями правительственных ведомств. Аналогично обстоят дела и во Франции, где генеральный секретарь Елисейского дворца и президентский аппарат находятся в тени, ибо президент вынужден считаться с опирающимся на парламент правительством. В дни же так называемого «сосуществования», когда президент и правительство принадлежат к разным партиям, власть президента и его аппарата и вовсе сводится почти к нулю.

Легко заметить, что в России подобной проблемы нет. Хотя разделение властей и предусмотрено Конституцией, реально оно отсутствует. Поэтому власть президента распространяется на все политическое поле, на котором главе государства нет равных. Соответственно возрастает и влияние его личного аппарата. Сегодня помощники главы государства располагают большим влиянием, чем министры. И это вполне естественно. В рамках существующего режима вся власть концентрируется в руках перового лица. Таким образом, близость к «телу» начинает играть исключительную роль в процессе принятия решений, что резко сокращает влияние официальных правительственных чиновников и парламентских политиков, зато резко увеличивает полномочия личных советников.

Однако по мере роста объема президентских полномочий свита стала играть короля и Администрация превратилась в самодостаточный политический институт, обладающий автономией от формального главы государства, больше того, осуществляющей над ним своеобразный надзор. Именно как орган олигархического надзора за президентской властью была задумана она союзом олигархов, добившихся сохранения Ельцина у власти в 1996 году.

Напомним, что статус главного политического штаба России Администрация получила после того, как Анатолий Чубайс реорганизовал этот институт, фактически упразднив должности личных помощников президента и возложив руководство процессом принятия политических решений на единую централизованную структуру, в которой главную роль играли заместители руководителя Администрации. При Ельцине Администрация не только пользовалась значительным политическим влиянием, но по многим вопросам была заменителем президента, своего рода «резиновым штампом». Уже в тот период стали говорить, что Администрация и особенно ее глава призваны осуществлять регентские полномочия при недееспособном Ельцине.

Администрация президента России ухитрилась претерпеть крупную метаморфозу. Из стандартного Генерального штаба при Верховном главнокомандующем она превратилась в олицетворение института президентства. Если так можно выразиться, в период с 1996 по 2003 годы Администрация президента была в институциональном смысле больше президентом, чем сам президент. Отношения Владимира Путина с главой Администрации первых лет его правления Александром Волошиным напоминали отношения микадо с сёгуном, религиозного главы государства с политическим лидером. Неудивительно, впрочем, что и закончились они по той же, «японской» модели.

Одновременно с превращением Администрации в «заменитель президента» шел процесс исчезновения легальных политических институтов. Постепенно утратили политическую самостоятельность и превратились в подчиненные Администрации структуры Совет Федерации, Государственная дума, губернаторы.

В современной России Администрация является сразу всем — и законодательным собранием, и системой управления регионами (полпредства президента в семи федеральных округах официально входят в ее структуру), и губернаторским корпусом (фактически подчиненным именно Администрации, поскольку трудно представить, как президент был бы способен руководить губернаторами 89 субъектов федерации напрямую, без посредства помощников).

На сегодняшний день, по сути дела, существует только один институт, который угрожает самовластию Администрации президента. И этот институт — сам президент. Дело в том, что глава государства у нас пока что избирается и избирается всенародно, и это составляет потенциальную угрозу, элемент нестабильности в российской политической системе.

Между тем просто «убрать» его нельзя, поскольку президент — фигура в политическом смысле ритуальная. Если бы его не было, система как таковая продолжила бы функционировать. Однако он выполняет важную функцию — легитимизацию существующей власти в глазах населения.

Поэтому в нынешнем статусе Администрации скрыт элемент саморазрушения. Она не может избавиться от главы государства, ибо последний легитимизирует ее право на власть и она не может просто назначить его согласно тем же схемам, по которым назначают губернаторов.

Администрация интересна как своеобразный инкубатор возможного будущего политического слоя. Дело в том, что российский парламент благодаря неформальному финансовому цензу, согласно которому стать депутатами могут только миллионеры, отличался высоким уровнем недемократичности. Так дело обстоит и сегодня, когда места в Совете Федерации оккупировали крупные предприниматели и лоббисты, а места в нижней палате парламента принадлежат большей частью все им же.

Администрация (и в этом парадокс) стала своего рода сосредоточием политических менеджеров и активистов, которые при иных условиях при помощи легальных механизмов могли бы явиться политическим классом России, а ныне вынуждены играть свиту российского президента.

Вопрос только в том, способен ли этот зародыш политического класса, по сути, оппозиционный российской олигархической системе, стать властью в полном смысле этого слова. Администрация парадоксальна — с одной стороны, она обеспечивает дальнейшее существование нынешнего политического режима. С другой стороны, с точки зрения кадрового состава Администрации, она представляет собой как бы даже и контрэлиту российского общества.

Регламентировать или как то законодательно ограничивать Администрацию в нынешнем ее качестве совершенно бессмысленно. Все равно все решения принимаются именем президента, по его воле и поручению. Поэтому связать президентский аппарат каким-либо регламентом вряд ли получится. На деле можно ставить вопрос только об ограничении самой власти президента. Будет ограничена она — возникнет поле для публичной политики и автоматического сокращения полномочий Администрации. Но возникнуть такое поле может только за счет резкого роста полномочий парламента и, как следствие, усиления влияния политических партий. Однако ничего подобного на горизонте пока не видно. Так что, скорее всего, в ближайшие год-два Администрация по-прежнему останется основным нервом российской политики. Переломными для нее могут быть президентские выборы 2008 года, когда, в частности, будет решаться вопрос о пролонгации нынешнего политического режима или же возникновения на его месте чего-то нового, с иной, чем сегодня, повесткой дня.

АПН 30.05.2006