Ю. Годин

 

Бюджет без «амбициозных целей»

Главный финансовый закон страны не укрепляет национальную безопасность России, считают авторитетные эксперты

 

Среди научных школ, имеющих непредвзятый взгляд на проблемы и перспективы социально-экономического развития Российской Федерации, лидирующее место занимает Центр финансово-банковских исследований Института экономики РАН. Седьмой год подряд коллектив научных сотрудников, возглавляемый академиком РАЕН, доктором экономических наук, профессором Вячеславом Константиновичем Сенчаговым по заказу высших властных структур готовит экспертную оценку проекта федерального бюджета.

В "Экспертном заключении на проект федерального бюджета на 2005 год" ученые исходили из учета соответствия "Бюджета-2005" следующим критериям:

- обеспечению стратегических национальных интересов страны, обозначенных президентом В.В. Путиным в послании Федеральному Собранию Российской Федерации 26 мая 2004 года;

- целям и задачам социально-экономической политики государства на средне- и долгосрочную перспективу;

- целям и задачам преобразованных в ходе административных реформ органов управления.

Изложим квинтэссенцию аналитических оценок авторов 113-страничного "Экспертного заключения", которая позволит составить представление о том, в каких экономических условиях мы будем жить в следующем, 2005 году.

 

ОБЩИЙ СИТУАЦИОННЫЙ АНАЛИЗ ЭКОНОМИКИ РОССИИ

 

Экономика России уже шесть лет развивается в исключительно благоприятных условиях. Сначала эти "тепличные" условия были в основном результатом девальвации рубля после финансового дефолта 1998 года, а в последующие годы, когда действие этого фактора начало исчерпываться, способствовать этому стал рост мировых цен на нефть. За период 1999-2004 годов (2004 год - оценка) ВВП вырос почти на 48%, промышленное производство - на 55%, инвестиции в основной капитал - на 75%. Однако даже такой рост еще не компенсировал экономический спад 1992-1998 годов, хотя несколько приблизил показатели 2004 года к дореформенному уровню 1991 года: ВВП - 90%, промышленное производство - 78%. Меньше всего это приближение достигнуто по инвестициям - всего 46%. Это же характерно для реальных располагаемых денежных доходов населения, рост которых начался на год позже послекризисного экономического роста - с 2000 года. В 2004 году этот показатель составил 70% от уровня 1991 года.

Сравнительно благополучное социально-экономическое развитие страны позволило начиная с 2000 года достигать ежегодно профицитной сбалансированности консолидированного и федерального бюджетов (без учета расходов государства на погашение внешнего долга). Вместе с тем государственный бюджет должен не просто пожинать плоды благоприятных, особенно внешних, условий экономического развития, но активно содействовать формированию внутренних факторов роста экономики, чтобы с помощью этого рычага постоянно повышать жизненный уровень населения страны.

Однако в России так и не были использованы возможности для формирования внутренних факторов роста экономики: диверсификации производства и экспорта, позволяющей слезть с "нефтяной иглы" и перейти от политики простого количественного наращивания объемов производства ТЭК к политике качественного развития экономики, реального (а не в результате девальвации рубля) повышения конкурентоспособности отечественной продукции обрабатывающих отраслей, существенного увеличения спроса на внутреннем потребительском рынке и т. д.

Основные показатели проекта федерального бюджета на 2005 год выглядят весьма оптимистичными. Доходы федерального бюджета с учетом единого социального налога (ЕСН) предусмотрены в сумме 3326,1 млрд рублей, расходы - 3048,0 млрд рублей и профицит - 278,1 млрд рублей (без учета погашения внешнего долга в сумме 11,5 млрд долл., что эквивалентно 345 млрд руб.). В то же время более глубокий анализ дает основания утверждать, что этот бюджет продолжает линию на использование пока еще действующих благоприятных внешних условий, а не на активную подготовку экономики к временам, когда этих условий не будет.

 

ЛОГИКА И АРХИТЕКТОНИКА БЮДЖЕТА

 

Проект федерального бюджета на 2005 год по своей логике и построению имеет ряд общих черт с бюджетами последних трех лет. Во-первых, его доходная база опирается на высокие мировые цены на нефть, газ, металл. Во-вторых, расходная часть бюджета по-прежнему деформирована в связи с жесткими ограничениями так называемых непроцентных расходов, что, по существу, блокирует формирование импульсов инвестиционной активности и экономического роста. В-третьих, значительная часть накопленных резервов аккумулируется в Cтабилизационном фонде, который служит транзитом в расчетах с иностранными государствами по погашению внешнего долга. Стабилизационный фонд, призванный быть якобы "подушкой безопасности", превращается в удавку экономической активности. Средства, аккумулируемые в нем, выводятся из обращения на территории России и, вместо того чтобы работать на нашу экономику, фактически будут использованы для кредитования экономики зарубежной. Ведь по замыслу Министерства финансов, одобренному правительством, эти средства будут инвестированы преимущественно в государственные облигации США, Франции, Германии, Великобритании, Швейцарии и Японии - под низкие проценты.

Исходная идея проекта федерального бюджета на 2005 год состоит в том, что доходы рассматриваются как первичные данные, расходы - как производные от них. Иными словами, расходы бюджета определяются исключительно исходя из размера доходов. Подобная логика - это самый упрощенный способ построения государственного бюджета, который не требует от Минфина "искусства управления государством" (по выражению Маргарет Тэтчер).

В мировой практике имеется и другой (альтернативный) подход, когда за основу берется рассчитываемый объем расходов, необходимых для достижения общенациональных целей - повышения уровня жизни населения, устранения "узких мест" в экономике, повышения конкурентоспособности, развития малого бизнеса, поддержки региональных стратегий экономического развития, рационализации интеграции страны в мировую экономику, - и исходя из этого формируются требуемые объемы доходов. Естественно, при таком подходе может произойти отказ от принятого в проекте бюджета на 2005 год спорного принципа бездефицитности бюджета.

Следует особо подчеркнуть, что различие в подходах принципиально. Первый исходит из имеющихся ресурсов. В нем при сокращении объема доходов неизбежно уменьшение расходов и возможно изменение их структуры. Как указано в "Основных направлениях бюджетной и налоговой политики на 2005 год", объем доходов в реальном выражении в 2005 году сокращается по сравнению с 2004 годом на 5,4%. Соответственно уменьшаются и расходные возможности. А в случае изменения конъюнктуры мирового рынка на основные сырьевые товары российского экспорта государственный бюджет разваливается, так как Стабилизационного фонда хватит весьма ненадолго, чтобы компенсировать уменьшение доходов бюджета.

Второй подход идет от целей, достижение которых должно обеспечиваться необходимыми для этого средствами. Их надо изыскивать, находить дополнительные источники доходов. Такой подход к формированию бюджетного процесса и требует владения "искусством управления государством", основательного знания экономической теории и опыта мировой практики. Ни того, ни другого у нынешней команды экономического блока правительства не имеется.

Послание президента Федеральному Собранию РФ явно ориентирует правительство на второй подход. В нем сказано, что "основой формирования бюджета должны стать четко заданные цели проводимой политики и ожидаемые результаты".

 

ПО ИНЕРЦИИ

 

В основу бюджета положены показатели прогноза социально-экономического развития России до 2007 года. Однако выполнить задачу удвоения ВВП к 2012 году при прогнозируемых темпах роста будет весьма проблематично. Так, за период 2001-2007 годов ВВП вырастет, по прогнозу, на 52%, и на 2008-2012 годы для удвоения ВВП потребуется рост на 31,5%. Поддержание таких высоких темпов экономического роста в течение продолжительного периода без создания внутренних факторов роста весьма затруднительно. А по-прежнему рассчитывать лишь на длительное сохранение крайне "тепличных" для России внешних факторов - значит действовать по принципу "авось". Поставленная президентом России задача снижения уровня бедности в бюджете на 2005 год не выполняется. При этом в числе программно-целевого блока бюджета нет даже таких программ, целью которых было бы преодоление бедности. Курс же на сокращение бюджетных расходов по отношению к ВВП также негативно влияет на социальную сферу, в первую очередь блокируя решение задачи, объявленной В.В. Путиным 26 мая 2004 года. Известно, что президент Российской Федерации потребовал, чтобы доля населения с доходами ниже прожиточного минимума за предстоящие три года уменьшилась до 10-12%. По прогнозу Минэкономразвития РФ, эта доля в 2007 году составит 13,5% против 17,5% в 2004 году. Снижение неплохое. Причем этот показатель рассчитан уже с учетом предполагаемого изменения потребительской корзины. Вместе с тем для оценки этого показателя следует учитывать два следующих фактора:

а) предполагаемое изменение потребительской корзины увеличивает прожиточный минимум всего на 10,4%, что явно недостаточно;

б) доля населения с доходами ниже прожиточного минимума уменьшится благодаря замене натуральных льгот на денежные доплаты. Такая замена номинально увеличивает размер денежных доходов у значительной части льготников, что и выводит их автоматически из числа бедных без реального повышения уровня жизни. Таким образом, частичное уменьшение доли населения с доходами ниже прожиточного минимума является искусственно-статистическим методом решения проблемы.

К этому следует добавить, что одна из особенностей проекта бюджета на 2005 год состоит в изменении характера взаимосвязи с основным внебюджетным фондом - Пенсионным, который становится дефицитным, как и в 1990-х годах. В этой связи у федерального бюджета появляются новые расходные обязательства - покрывать его дефицит. Россияне, особенно самая бедная часть населения страны - пенсионеры, хорошо помнят времена расцвета реформаторских экспериментов в 1990-х годах и знают, что такое дефицит Пенсионного фонда, а также как выполняет обязательства государство во главе с так называемыми либеральными реформаторами, по-прежнему сегодня управляющими и этим фондом, и его "наполнением".

Предусмотренное в прогнозе социально-экономического развития снижение против 2003-2004 годов темпов прироста ВВП практически полностью определяется внешнеэкономическими факторами. Главным (практически единственным) фактором, определяющим три рассматриваемых варианта социально-экономического развития, является мировая цена на нефть. Тем самым продолжается высокая зависимость российской экономики от внешних, не зависящих от усилий государства факторов. Это определяет пассивный характер прогноза, который только фиксирует вероятное социально-экономическое развитие страны, а не ставит перед экономикой целевые задачи и не определяет пути их решения.

В докладе о прогнозе в качестве крупного достижения указывается тот факт, что вклад внутренних факторов развития в рост ВВП превышает 50%. Но это недопустимо малая с позиции экономической безопасности страны величина.

 

КОПИТЬ - НЕ ТРАТИТЬ

 

Полученный в результате крайне благоприятных внешних условий крупный профицит бюджета и накопленный Стабилизационный фонд не были использованы и не используются по проекту бюджета на 2005 год и прогнозу на 2005-2007 годы для стимулирования модернизации и диверсификации производства. В результате профицитности бюджета в предыдущие годы уже к началу 2005 года будет накоплен Cтабилизационный фонд, значительно превышающий определенный, неприкасаемый (то есть предназначенный для страхования расходной части бюджета в случае снижения мировых цен на нефть) объем в 500 млрд рублей. Этот Стабилизационный фонд не был использован отечественной экономикой.

По мнению авторов "Экспертного заключения", созданные отечественной экономикой за предыдущие годы финансовые ресурсы были изъяты из внутреннего экономического оборота, а Стабилизационный фонд явился инструментом не развития отечественной экономики, а стерилизации денежной массы. Всего с учетом золотовалютных резервов и Стабилизационного фонда на конец 2005 года это изъятие может составить порядка 4 трлн рублей. Отечественная экономика ничего не приобретает от профицитности бюджета, огромного Стабилизационного фонда и золотовалютных резервов. Она сохранила свою зависимость от внешних факторов в той же мере, как это было и до накопления Стабилизационного фонда. В случае уменьшения доходов бюджета из-за возможного падения мировых цен на нефть данного Стабилизационного фонда хватит весьма ненадолго, чтобы компенсировать это уменьшение.

Продолжается политика снижения объема расходов федерального бюджета по отношению к ВВП. В текущем году общий объем расходов федерального бюджета прогнозируется на уровне 16,8% ВВП (согласно Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2004 год" - 17,4% ВВП), в 2005 году он снизится до 16,3%. Таким образом, уже в 2004 году общий объем расходов федерального бюджета по отношению к ВВП существенно ниже против предусмотренного в законе, а на 2005 год предусматривается его дальнейшее снижение. Это обосновывается тем, что необходимость обеспечения сбалансированности и устойчивости федерального бюджета и бюджетной системы в целом в условиях сокращения налоговой нагрузки на экономику требует дальнейшего сокращения расходов бюджета по отношению к ВВП.

Задача экономии расходов в принципе всегда актуальна. Однако эта экономия не должна приводить к постоянной нехватке финансовых ресурсов на неотложные нужды. Это условие политики сокращения расходов бюджета по отношению к ВВП явно не соблюдается. Во-первых, во всех сферах экономики и в первую очередь в социальной сфере постоянно ощущается жесткий дефицит финансовых ресурсов. Во-вторых, бюджет явно может быть сбалансирован и без сокращения расходов по отношению к ВВП. В бюджете предусмотрен значительный профицит, достигающий 1,5% от ВВП. Размер Стабилизационного фонда превышает все ранее предусмотренные суммы. Тем самым федеральный бюджет на 2005 год ориентирован в большей мере на дальнейшее накопление финансовых средств, не участвующих в экономическом обороте, то есть не на решение реальных экономических и социальных проблем.

 

ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ

 

Настораживающим является тот факт, что в прогнозе социально-экономического развития России на период 2005-2007 годов усиливается уровень дифференциации социально-экономического развития регионов, что угрожает единству страны. Хотя число регионов с низким и крайне низким уровнем развития несколько уменьшается (27 - в 2005 году против 32 - в 2003 году), но их отрыв от более благополучных регионов увеличивается. Так, существенно увеличивается дифференциация регионов по величине валового регионального продукта на душу населения. В лидирующем по этому показателю Ямало-Ненецком автономном округе он повышается с 765,2 тыс. руб. на душу населения в 2003 году до 1296,6 тыс. руб. в 2007 году, а в наиболее отсталой по этому показателю Республике Ингушетия, наоборот, понизится за этот период с 8,4 тыс. руб. до 8,3 тыс. рублей. Таким образом, разрыв между максимальным и минимальным значениями увеличивается с 91 раза до 156 раз. Усиление региональных диспропорций представляет серьезную угрозу единству страны и ее экономического пространства[1].

Острой проблемой в проекте федерального бюджета на 2005 год является перекладывание на регионы значительной части социальных и других обязательств без соответствующего роста их доходов. Это касается как обеспечения значительной части социальных льгот, так и субсидирования производства, особенно сельского хозяйства, а также финансирования отраслей социальной сферы. Между тем установленное соотношение сумм федерального бюджета и бюджетов территорий в пропорции 50:50 продолжает нарушаться. Это соотношение на 2005 год составит 55:45 в пользу федерального бюджета. При этом практически не увеличивается и доля межбюджетных трансфертов в расходах федерального бюджета. В 2005 году эта доля составит 30,8% против 30,7% по закону о бюджете на 2004 год. Это угрожает созданием в регионах серьезных трудностей в финансировании перекладываемых на них новых функций. Следует особо подчеркнуть, что эти трудности затронут в первую очередь наиболее уязвимую социальную сферу. В частности, ресурсов регионов явно будет недостаточно, чтобы преодолеть катастрофическое положение в ЖКХ.

Ученые Центра финансово-банковских исследований Института экономики РАН - авторы "Экспертного заключения" - приходят к выводу: проект бюджета и прогноз социально-экономического развития России на 2005 год по главным показателям, характеризующим уровень экономической и социальной безопасности страны, не выводит ее из опасной зоны. Особенно это касается показателей, характеризующих социальную сферу, научно-технический прогресс, инвестиции. Продолжают действовать и усугублять ситуацию факторы, серьезно угрожающие национальным интересам России в сфере экономики.

 

Юрий Годин - доктор экономических наук, ведущий научный сотрудник Центра внешнеэкономических исследований РАН, эксперт Государственной Думы РФ

 

Русский предприниматель

декабрь 2004

 



[1] Подобного рода различия носят объективно-хозяйственный характер и должны учитываться экономическим механизмом, в частности - ликвидацией политического федерализма и установлением бюджетного централизма (прим. ред. ЗЛ).


Реклама:
- прокат шкода там;заказать промо ролик