С. Бирюков
«Монетизация»
государства
Ключевой темой этой недели стало принятие Госдумой во
втором чтении четырехсотстраничного пакета документов о «монетизации» системы
социальных льгот, вносящего изменения в 154 федеральных закона и отменяющего
действе 41 закона. Острота вспыхнувших и продолжающихся дискуссий связана с
тем, что новая реформа затрагивает интересы по меньшей мере 40 миллионов россиян[1].
Дискуссионными вопросами по сей день остаются объемы бюджетных трат и численность
льготников, гипотетическая цена ныне бесплатных услуг и средний размер
компенсаций.
Сторонники «монетизации» льгот обычно используют для
обоснования своей позиции следующие аргументы:
во-первых, нынешний объем финансирования льгот слишком
велик и якобы превышает размер доходов годового федерального бюджета;
во-вторых, многие из льгот фактически не применяются (например,
недоступность льгот по оплате за проезд, телефон, и др. для жителей сельской
местности);
в-третьих, сама система льгот в принципе анахронична, создана
в советский период и не отвечает запросам рыночной системы;
в-четвертых, гражданам необходимо предоставить возможность
выбора между «денежной» и безналичной формами льготного обеспечения;
в-пятых, в результате осуществления «монетизации» может
быть снижена коррупционность системы социального обеспечения;
в-шестых, вследствие реформы возможно освобождение денежных
средств, которые могли бы быть инвестированы в реальный сектор экономики и способствовать
экономическому росту.
Все эти суждения, в свою очередь, уверенно побиваются
встречными контраргументами, выстроенными вокруг одного простого тезиса. Само
по себе признание неэффективности государственной системы социального обеспечения
означает лишь признание неэффективности работы правительства в сфере
социального обеспечения. И вместо принятия мер по повышению ее
эффективности правительство стремится фактически уйти от исполнения тех
функций, которые не могут считаться ненужными и нереализуемыми.
Однако принципиальный аспект ситуации состоит все же в другом.
Так, упраздняемые ныне право пенсионеров на бесплатный проезд или право
инвалидов на бесплатные лекарства было гарантированным обязательством
государства, и не зависело от воли конкретных чиновников (само право, а не его
исполнение). С переходом к «монетизации» льгот ситуация в этом вопросе станет
диаметрально противоположной.
Прежняя система «немонетарных льгот», при всей ее
архаичности, мизерности и все более слабой обеспеченности, в условиях
современной России являлась не роскошью, а средством выживания для многих категорий
населения, не имеющих иных источников доходов. Разумеется, исключая
государственных чиновников — но чиновники в России, по многовековой традиции,
не остались внакладе.
Неоднозначным является и вопрос о судьбе «лишних денег»,
якобы высвобождаемых реформой. Едва ли с упразднением недофинансируемых либо
де-факто нефинансируемых льгот прибавится денег в бюджете. При неумении (или
нежелании?) правительства собирать в полном объеме налоги это намерение
остается сугубо декларативным. (В неумении и нежелании взимать полноценные
налоговые сборы с сырьевых корпораций в одной из программ «Свобода слова»
публично расписался замглавы МЭРТ А. Дворкович.) Тем более, в условиях, когда
правительство и Дума фактически саботировали вопрос о введении полноценных
рентных платежей с компаний–недропользователей. В условиях, когда правительство
упустило период великолепной экономической конъюнктуры для начала полноценных
структурных преобразований и инфраструктурных инвестиций (современный
банковский кризис — лишняя демонстрация крушения подобных надежд).
Ссылки Г. Грефа на коррупцию в системе социального
обеспечения как дополнительный аргумент в пользу отмены льгот также
несостоятельны, поскольку переносят проблему неэффективности системы
государственного управления социальной сферой (за что призваны отвечать
чиновники) на плечи граждан. По этой логике следовало бы закрывать любые
министерства и ведомства, функционеры которых были бы уличены в коррупции.
Столь же сомнительны правительственные декларации о возможности
компенсировать реальную стоимость отменяемых льгот живыми деньгами.
Правительство заявило о своих намерениях направить на компенсацию отмены льгот
171 млрд. рублей. Это означает, что на деле размер компенсации не превысит в
среднем 300 — 500 рублей на человека в месяц. Но главное, что при современном
состоянии финансовой системы России практически невозможно оценить совокупную
денежную стоимость предоставляемых государством льгот. И то обстоятельство, что
отмена льгот осуществлялась без их надлежащего предварительного аудита, ставит
под сомнение правительственные расчеты и прогнозы.
При этом перспективы возникшей в результате «монетизации
льгот» системы социальной защиты весьма и весьма туманны. Нужно помнить, что
реформирование системы льгот начинается в то время, когда цены на нефть
находятся на весьма высоком уровне, федеральный бюджет исполняется с профицитом,
создается резервный фонд, а золотовалютные запасы Центрального банка постоянно
возрастают. Обсуждаемые сегодня 171 млрд. руб., которые, скорее всего, будут
расходоваться на компенсацию льгот, составляют менее 10% положительного сальдо
внешнеторгового баланса России. Однако в случае, если цены на нефть снизятся
(что вполне возможно с учетом конъюнктуры мирового нефтяного рынка), это неизбежно
приведет к снижению доходов федерального бюджета. В этом случае даже
неадекватные компенсации прежних льгот для нуждающихся будут поставлены под сомнение.
Демонтаж социального государства
Решение о «монетизации» льгот означает пересмотр самой
системы социального государства, приверженность которой декларирована
Конституцией РФ. Россия, по сути, прекращает быть государством патерналистского типа.
Однако не превращается при этом ни в либеральное государство, ни в государство
социал-демократического типа.[2]
Либеральным государством России не позволяет стать
бюрократизация и наличие многочисленных препон для развития бизнеса,
социал-демократическим — отсутствие обеспеченной законодательно и институционально
системы социальных гарантий.
В итоге возникает уникальный тип общества и социальной
структуры, где наверху находится тесно переплетенный с крупным государственным
чиновничеством крупный же бизнес, в распоряжении которого имеются не только
экономические, но и административные, правовые и информационные ресурсы. Ниже
представлен некоторый немногочисленный эрзац среднего класса, политически
манипулируемый и экономически зависимый от нерушимого «блока олигархов и
чиновников». Наконец, в основании социальной структуры находится многочисленный
люмпенизируемый слой (бывший советский «средний класс»), лишенный по разным
причинам возможности проявить себя в бизнесе, а вследствие упразднения системы
социальных льгот вместе с доступом к качественному досугу, медицине и
образованию — также и возможности нарастить «социальный капитал» и повысить
социальный статус.
Люмпенизация и «наследственная бедность» вместе с традиционно
сопровождающими их явлениями — преступностью, наркоманией, «социальными
болезнями», физической и моральной деградацией — станут реальностью для основной
массы населения. Это, в свою очередь, будет означать продолжение и углубление
процесса «системной деградации» российского общества и всех основных его сфер:
низкое качество «демографического ресурса» просто не позволит ему совершить
пропагандируемой российскими властями социально-экономический прорыв и «удвоить
ВВП». Сегрегированное общество с колоссальным разрывом по всем основным
статусным показателям (богатство, образование, престиж, здоровье и др.) между
стратами просто неспособно на динамичное и качественное развитие, а такие
черты, как гражданская солидарность и политическая стабильность, ему просто
принципиально не свойственны. Возникает «химера», сочетающая бюрократические
атрибуты советской системы с наиболее одиозными элементами
«либерально-монетаристской стратегии» 90-х гг.
Поэтому вряд ли можно вполне согласиться с советником
Президента РФ по экономической политике А. Илларионовым, заявившим, в связи с
банковским кризисом, что главной причиной экономических проблем России является
«чрезмерное присутствие государства в экономике»[3].
Административное присутствие является действительно чрезмерным в сфере отношений
между крупным капиталом и крупным чиновничеством, но вместе с тем — совершенно
недостаточным в управлении социальной сферой, в деле защиты интересов и поддержки
малого и среднего бизнеса, в правовом обеспечении социальных и иных прав
граждан. Поэтому дальнейшее «дерегулирование», пропагандируемое
правительственными и околоправительственными либералами, означает лишь
последовательное расширение «воронки деградации».
В рамках существующей системы отношений (в которой верхи
лишены стимулов к модернизации общества из-за монопольного контроля над
социальными благами, а низы — из-за дефицита ресурсов и возможностей для
повышения социального статуса некриминальными способами) общество просто не сможет
воспроизводить «социальный капитал» (т.е. совокупный материальный, культурный,
и др. капитал граждан), необходимый для его полноценного развития. В свою очередь,
«укрепление государства» в этой системе означает возрастание масштабов
бюрократизма и коррупции. Что еще раз подтверждает старый тезис о том, что без
восстановления институтов демократии и механизмов социального государства
полноценное и качественное развитие российского общества невозможно.
«Монетизация» и регионы
Обсуждая программу «монетизации», часто упускают из виду,
что она существенно изменяет систему отношений «Центр — регионы», и саму
модель российского федерализма[4].
Ибо монетизация льгот, стартующая 1 января 2005 г., неизбежно приведет к росту
нагрузки на федеральные бюджеты. По имеющимся расчетам, в среднем каждому
субъекту РФ понадобится дополнительно изыскать около 2,5 млрд. рублей.
Формально регионы получают право выбора — предоставлять
льготы ветеранам труда, труженикам тыла, пенсионерам, детям-сиротам или неполным
семьям (всего около 20 млн. льготников) или выплачивать им денежные
компенсации. При этом чиновники Минфина полагают, что финансовое обеспечение
социальной поддержки населения за счет монетизации льгот вырастет в четыре
раза. Что вызывает большие сомнения с учетом дотационного статуса большого
числа регионов Росси, а также того обстоятельства, что монетизация льгот
проходит на фоне продолжающейся централизации финансовых ресурсов. По расчетам
Минфина, в 2005 г. пропорция между федеральным и региональным бюджетами по налоговым
доходам составит 42–43% на 57–58% в пользу Центра. Между тем, обеспечение
«региональных» льготников, финансирование школ, профтехобразования и здравоохранения
увеличит, по данным тех же минфиновцев, нагрузку на региональные финансы на 390
млрд. рублей.
Впрочем, следует признать, что последние решения Госдумы
вполне укладываются в логику государственного строительства последних лет.
В последние годы отчетливо прослеживается тенденция к централизации средств,
сопровождаемая переложением все большего пакета социальных обязательств на регионы.
Губернаторы многих территорий активно сетуют на то, что у них остается все
меньше средств на развитие собственной экономики. Как полагает ряд экспертов,
Россия фактически утрачивает федеративное устройство и становится унитарной
страной.
Напомним, что истоки современной ситуации были заложены в
2000 г. В памятной программе Г. Грефа, в рамках которой было выработано два
способа построения межбюджетных отношений. Первый подразумевал отмену всех так
называемых «нефинансируемых мандатов» либо переложение их на федеральный
уровень, что потребовало бы централизации средств. Второй заключался в переходе
к реальному бюджетному федерализму и более децентрализованной модели
межбюджетных отношений, при которой регионы самостоятельно устанавливали бы
себе налоги. Однако, опасаясь усиления начал регионального сепаратизма,
федеральное правительство отказалось от второго варианта. Определенные
основания для таких опасений в 2000 г. действительно были, поскольку тогда 55%
всех средств шло в региональные бюджеты, причем не только по расходам, но и по
доходам, и перед глазами был печальный опыт «бюджетного сепаратизма» Татарии,
Башкирии и Якутии. Опасаясь усиления веса региональных властей, Центр сделал
выбор в пользу более централизованного варианта финансовой системы.
Однако далее вместо сбалансированного подхода начался
односторонний крен в пользу централизации. Все большие обороты набирала
централизация средств в Центре с последующим распределением их по регионам в
виде трансфертов, субвенций и дотаций. В результате консервировался разрыв в уровне
экономического развития между регионами, а местные власти теряли всякие стимулы
к развитию экономики, определив для себя основным направлением деятельности
финансовое лоббирование в Москве.
По мнению известного экономиста Е.Ясина[5],
в России сложился уникальный тип экономического федерализма, не имеющий
аналогов в рамках общепринятых классификаций[6].
Известный немецкий экономист Хорст Зиберт различал в качестве двух базовых
типов кооперативный и конкурентный федерализм. Первый, наиболее полно
воплощенный в современной Германии, предполагает задействование переговорного
процесса при распределении доли финансовой помощи, которую получит из Центра
каждый регион. Второй вид федерализма — конкурентный — был создан в США, где
каждый штат устанавливает свои налоги и формирует бюджет, обеспеченный
собственными доходами. При этом каждый штат стремится создать преимущества для
привлечения бизнеса; результаты их стараний соответственно отражаются в потоках
капитала.
В России же возобладал специфический вариант федерализма —
унитарный, вернее «унитарно–попустительский» федерализм. В рамках подобной
модели «бюджетного федерализма» региону расписывают полномочия, которые подкрепляются
определенными доходными источниками. Это обеспечивает сбалансированность
отношений и эффективное функционирование властей обоих уровней. В свете же
новых решений по «монетизации льгот» ответственность за финансирование целого
ряда расходных статей сбрасывается на регионы, предварительно лишенные необходимых
финансовых источников и средств. Сферы ответственности разделены между
федеральным и региональным уровнями тоже весьма своеобразно: федеральный
уровень берет на себя только некоторые категории льготников, а в регионы
передается решение вопросов социальной поддержки самых многочисленных категорий
населения (более 70% льготников) — пенсионеров, инвалидов, детей-сирот. Все это
происходит в ситуации, когда федеральные целевые программы (ФЦП) обречены на секвестирование
или профанацию, а ФПГ нередко придерживаются «колонизаторской тактики» в отношении
производственной инфраструктуры и социальной сферы регионов. В России, где
межрегиональные различия в социально-экономической сфере достигают немыслимых
для развитых стран величин, а регионы несут на себе «тяжелый груз», как
советского периода («монокультурность» и диспроппорциональную структуру
хозяйства регионов, некомплексное освоение природных ресурсов, недоразвитость
социальной сферы и кризисное состояние экологии), так и «радикально-реформаторского»
(примитивизация экономики и деиндустриализация страны, разрыв внутрироссийского
экономического пространства и сокращение экономически активной территории и др.),
подобная нагрузка обрекает многие территории на «хроническую
бесперспективность».
В итоге большинство субъектов РФ потянут на себе основной
груз социальных проблем без возможности, за редким исключением, их полноценного
и качественного решения. Диспропорции и деформации, существующие на федеральном
уровне, проявятся в регионах наиболее кричащим образом. По большому счету, это означает,
что без возвращения к полноценной федеративной политике сколько-нибудь
впечатляющих перспектив у Российского государства и его регионов нет.
И весь вопрос сводится к тому, способны ли осуществить
подобные преобразования российские власть и элита, более озабоченные сегодня
реализацией своих собственных «корпоративных проектов».
3.08.2004
[1] Решение существующего в РФ режима об коренном изменении социальной политики является закономерным продолжением всех предыдущих шагов по разрушению российской государственности, доказывая тем самым, что никакой принципиальной разницы между политикой, осуществлявшейся при Горбачеве-Ельцине, и политикой, которая проводится нынешним режимом, не существует. Что же касается «россиян», то большая часть из них получает сейчас, как и прежде, то, чего хотела (здесь и далее прим. Ред ЗЛ).
[2] Либеральных или социал-демократических государств не бывает и быть не может. Либеральной или социальной может быть политика государственной власти или ее отдельные элементы. Применительно к современной России проблема состоит в том, что государственная власть страны антинациональна, что и предопределяет сущность ее политического курса. Отсюда и все проблемы.
[3] Это суждение Илларионова - логический абсурд, свойственный российским либералам, поскольку государством является политически организованная нация, а не система органов государственной власти, как они полагают.
[4] Политический федерализм в России - будь то федерализм по-Александру I, по-Ленину или по-Ельцину, - смертельно опасная конструкция, которая неизбежно заканчивается распадом государства, что уже дважды и происходило в русской истории и обязательно произойдет в третий раз, если этот маразм продлиться еще какое-то время. В политическом отношении Россия должна быть унитарным государством, в котором так называемые регионы - административные образования, вообще не должны иметь собственных избираемых органов власти и источников доходов. Они должны существовать в рамках единого государственного бюджета и финансироваться по расходным сметным росписям. В этой связи проблема отношений «центр-регионы» вообще не должна существовать, как и деление тех же «льготников» по источнику финансирования.
[5] Е. Ясин, являвшийся одно время министром экономики при Ельцине, известен главным образом своими завирально-либеральными экономическими измышлениями; подвизавшись в качестве комментатора в многочисленных русскоязычных СМИ.
[6] Никакого «экономического федерализма», тем более его классификации не существует. Все это не более чем либеральное псевдо-экономическое шарлатанство.