С. А. Пономарев

депутат Сахалинской областной Думы,

председатель комиссии по законности,

законодательству и внешним связям

 

 

Ненужный институт государства[1]

 

Как сообщает «Российская газета» (№ 23, 6 февраля, 2003 г.) советник Президента РФ А. Илларионов выступил с докладом «Формула успеха. Как сделать российское экономическое чудо», в котором отметил, что на государственные расходы должно приходиться не 37,8 % от ВВП (валового продукта) как сейчас, а не более 25 %. Если этого не сделать, то стране не помогут даже высокие цены на нефть на внешнем рынке.

Хотелось бы предложить один из путей сокращения государственных расходов. Это законодательная и разъяснительная постановка преград для роста государственного аппарата.

Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации буквально заполонили проекты федеральных законов о правах и гарантиях Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации (№ 80072-3 – авторы В. Н. Бондарев, О. В. Шеин; № 98026929-2 – Госсовет Республики Коми; № 195802-3 – О. Н. Смолин, № 151807-3 Законодательное Собрание Санкт-Петербурга).

Идея ветвится и кустится. Ряд депутатов – В. А. Лекарева, В. Н. Лысенко и другие – внесли проект федерального закона № 205828-3 «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации». Аналогичен законопроект № 203822-3.

Подобный же проект одно время был внесен и в Сахалинскую областную Думу, но благоразумно отозван инициатором.

Из каких неявных постулатов исходят разработчики законопроектов?

Во-первых, из констатации того факта, что с правами человека - вообще, а ребенка, женщины, целой национальности – в частности, - у нас не все благополучно.

Во-вторых, исходят из того, что Конституция РФ 1993 года ввела должность федерального Уполномоченного по правам человека.

Из этих двух логических посылок-постулатов делается простой (механический, «по экспоненте») вывод о том, что если эту систему распространить на 89 субъектов России и на ряд общественных или демографических групп, то наступит некое улучшение в сфере прав человека.

Это вывод неверен. По меньшей мере по двум основаниям.

Во-первых, потому что нынешняя, списанная с западных образцов (омбудсмен в Европе, в Аризоне и т. д.) система российского Уполномоченного не решает ничего, кроме написания ежегодного отчетного доклада, который необходимо представить в Совет Европы.

Уполномоченный не располагает императивными правовыми средствами воздействия ни на государственные органы, ни в целом на процесс защиты прав. В условиях становления рыночной экономики, приватизации и передела собственности, безработицы, обнищания населения, культурной и демографической деградации не снижается число жалоб граждан на нужду, чему федеральный Уполномоченный и уполномоченные по правам человека в субъектах РФ ничего противопоставить не могут. Ожидания заявителей значительно превосходят возможности этого правового института. Это создает (и будет создавать) у граждан превратное представление о работе этого органа. Даже с функцией «общественного громоотвода» эта служба справится не в состоянии.

Функционально Уполномоченный по правам человека – это диспетчер по жалобам.

Но таких диспетчеров по жалобам в обществе и государстве уже полно!

По привычке народ жалуется депутатам всех уровней от районного Собрания до Государственной Думы. Часть жалоб учитывается в нормотворческой работе, но основная пересылается в органы, которые могут решить проблему по существу. В 2001 году в Сахалинскую областную Думу поступило 1057 жалоб, а в 2002 г. уже 1113.

Народ жалуется и в органы исполнительной власти. Таких жалоб еще больше. Здесь жалоба может быть рассмотрена по существу с принятием решения. Достоинство этого пути в отсутствии затрат на госпошлину, в оперативности, в минимальности требований к жалобе. В спорных случаях можно прибегнуть к судебной форме разрешения жалобы.

На исполнительную власть граждане жалуются в Администрацию Президента, представителям Президента РФ в округах и субъектах РФ. Там эти жалобы в малой части разрешают по существу, а в основной, в лучшем случае, пересылают в другие органы.

Неужели кто-то всерьез думает, что с введением института Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ жалоб станет меньше? Да ничуть! Просто увеличится число инстанций? куда эти жалобы поступают. Вместо того чтобы заняться анализом причин жалоб и оптимизацией разрешения обозначаемых в них проблем, все большее число людей вовлекается в работу по внедрению уполномоченных. А уже затем «работа заполнит все время, отведенное на нее»!

Фактически роль Уполномоченного по правам человека (УПЧ) уже выполняют общественные комиссии по правам человека. Они есть при Президенте России и в каждой республике, крае, области, округе. Есть такая комиссия и у нас в Сахалинской области при губернаторе.

Второе возражение против введения института УПЧ состоит в том, что помимо общественных комиссий по правам человека реально существует государственная, на казенные средства содержащаяся, сложившаяся  система защиты прав человека.

Функции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, помимо депутатского корпуса, уже давно выполняет Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуратуры, работающие в каждом городе и районе, округе и области. Это стабильная, профессиональная, оперативная система, обладающая средствами специального властного реагирования на жалобу. Этими средствами являются возбуждение уголовного дела, предъявление иска или заявления в суд, протест, предостережение, представление, возбуждение производства об административном правонарушении.

Сейчас, после полутора десятка лет травли и разрушения правоохранительных органов, возможности прокуратуры в защите безгласного (общего) интереса серьезно подорваны. Правда, в новом УПК (июль 2002 г.), АПК (сентябрь 2002 г.), ГПК (февраль 2003 г.) кое-какие возможности еще сохранились. Непонятно, однако, зачем одной рукой сокращать правовые возможности апробированного и зарекомендовавшего себя государственного института, а другой рукой увеличивать затраты на создание по целям – параллельного и близкого но в младенчестве беспомощного учреждения?

В качестве отступления давайте вспомним, как и когда эта система создавалась. За 7 лет до образования прокуратуры в России  Петр I решил, что ему для нормального управления, включающего (в современных терминах) т. н. «обратную связь», необходим правовой институт, сочетающий функции информирования центральной власти с одновременной защитой т. н. «безгласного интереса».

17 марта 1714 года Указом «О должности фискалов» им и был учрежден этот институт, совмещающий информационную и защитную функции. Из него через череду трансформаций родились три современных  учреждения – полномочные представители Президента РФ с их федеральными инспекторами в субъектах РФ, Контрольное управление Администрации Президента РФ и прокуратура Российской Федерации.

 

«Действие же их (фискалов – С. П.) есть взыскание всех безгласных дел, то есть:

1.Всякие преступления указам (т. е. государственные преступления и случаи неисполнения царских указов – С. П.).

2.Всякие взятки и кражу казны и прочее, что ко вреду Государственному интересу быть может, какова б  оное имени  ни было.

3.Тако же и прочия дела народные, за которых нет челобитчика, на пример, ежели какова приезжаго убьют, или наследник последний в своей фамилии во младенчестве умрет без завету духовного предков его, и прочие тому подобная безгласныя дела, иже не имеют челобитчика о себе.

4.Во всех тех делах Фискалам надлежит только проведывать и доносить и при суде обличать…».

 

Подменять эту систему другой – затратной, но неэффективной западной моделью омбудсмена – наблюдателя, создавать параллельное государственному органу «Бюро по учету и перевалке жалоб» – непозволительная роскошь не только для бюджетов, но и в целом для страны.

В федеральном бюджете на 2000 год затраты на многочисленный (сотни человек) аппарат Уполномоченного по правам человека в РФ составлял 40,5 млн. руб., а в бюджете 2003 года уже 66,8 млн. руб.

Если ввести уполномоченного в каждом субъекте РФ, то при минимальном штате в 3-5 человек эти затраты по стране следует увеличить вдвое-втрое. Однако по известным законам Паркинсона очевидно, что в дальнейшем все бюрократические аппараты будут размножаться «пирамидальным почкованием» (проще – увеличением).

Какие движущие силы стоят за внедрением Уполномоченного («наблюдателя») за правами человека?

Прежде всего заблуждение, состоящее в том, что для решения данной проблемы надо создать орган, отслеживающий проблему. Все это умножается на незнание собственной государственности или нелюбовь к ней, а также на умопомрачающий для наших депутатов запах заграницы в коей якобы все (от удобств до государственных институтов) – лучше. Подпирает эти теоретические заблуждения практическая потребность  в трудоустройстве многих безработных юристов и вообще социально активных людей. В субъектах РФ полно как отставных, так и молодых правоведов, да и вообще ходатаев – правозаступников. Они и инициируют это «всенародное» движение. Оказаться наблюдателем на государственной службе – завидное дело.

Кроме того, ряд зарубежных фондов (например, фонд Дж. и К. Макартура) тратят изрядные доллары на внедрение у нас в стране понятной им, но затратной и неэффективной идеи Уполномоченного по правам человека.

Не хотелось бы ограничиваться критикой во многом искренних заблуждений защитников УПЧ.

Какие же необходимые шаги в деле защиты прав человека следовало бы признать первоочередными?

Во-первых, разработку и принятие федерального закона «Об обращениях граждан». Этот закон должен заменить славно поработавший Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Одновременно в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях РФ и Уголовный кодекс должны быть введены охранительные нормы в этой сфере. Названный закон («Об обращениях граждан») трижды (в 1996, 1998, 1999 гг.) принимался Государственной Думой, но так и не был подписан прежним Президентом. Настала пора прислушаться к гражданскому обществу и воле высшего представительного органа страны.

Во-вторых, необходимо законодательно установить обязательность создания депутатских комиссий по правам человека в обеих палатах Федерального Собрания, законодательных органах местного самоуправления. Депутат – это естественный, причем избранный защитник прав человека. Не использовать этот ресурс – бесхозяйственно.

Наверняка каждый из 20 уже учрежденных в регионах уполномоченных по правам человека может назвать доброе дело, решенное по его инициативе. Но сам по статусу он не решил и не мог решить ни одного. Для сравнения достаточно спросить: сколько за то же время сделал добрых дел глава администрации соответствующей территории, депутаты представительных органов, расположенных на ней, органы прокуратуры, суды, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (госторгинспекция, отделы по защите прав потребителей и т. д.). Только для такого взгляда необходим широкий государственный взгляд на проблему, а не точка зрения личного трудоустройства или отработки очередного зарубежного гранта.

Такое впечатление, что над страной со стороны ставят эксперимент. За какую минимальную сумму наша недоедающая общественность нагрузит государство очередной аппаратной завитушкой.

 

Парламентская газета на Дальнем Востоке»,

28 02. 2003 № 40 (1169);

«Наши острова», 20.03 2003 № 12 (79).