ОТКРЫТОЕ ПИСЬМО

ПРЕЗИДЕНТУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПО ПОВОДУ ПРОЕКТА НОВОЙ РЕДАКЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА

"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

 

Законность не может быть калужская или казанская,
а должна быть единая всероссийская.

Ленин

 

Уважаемый Владимир Владимирович!

Не первый раз обращаюсь к Вам по одному "из самых сложных и конфликтных вопросов государственного строительства России"  , как Вы его назвали, открывая 23 октября 2002 года заседание Госсовета, на котором обсуждался проект новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В Москве этот вопрос стал не только "сложным и конфликтным", но и вырос в серьёзную государственную проблему. Реформа местного самоуправления, начавшаяся в стране после кровавых событий 1993 года, провалена органами государственной власти столицы. За девять лет, прошедших с тех пор, в городе так и не сформированы органы местного самоуправления, разогнанные Указом Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 г. № 1594 "О прекращении полномочий Московского городского Совета народных депутатов, Зеленоградского городского Совета народных депутатов, районных Советов народных депутатов, поселковых и сельского Советов народных депутатов в г. Москве".

Мэр Москвы Лужков Ю.М., депутаты Московской городской Думы вместо проведения муниципальных выборов - Уставом города Москвы, принятым 28 июля 1995 года, присвоили себе полномочия городского органа местного самоуправления, чем была нарушена статья 3 (пункт 4) Конституции Российской Федерации, согласно которой "никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону". Этим же Уставом жителям муниципальных районов столицы вопреки пункту 4 Временного положения об общих принципах административно-территориального деления и организации местного самоуправления в городе Москве, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 10 декабря 1993 года № 2125, было запрещено создавать местные сообщества. В связи с этим граждане России, проживающие в столице, по воле органов государственной власти одного из субъектов Российской Федерации - города федерального значения Москвы, были лишены конституционных прав на осуществление местного самоуправления, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления как городского, так и районного уровней.

Органы государственной власти Москвы, прибрав к рукам полномочия органов местного самоуправления, решили закрепить это положение федеральным нормативным правовым актом. С этой целью они на четвёртом году муниципальной реформы инициировали принятие Государственной Думой Федерального закона от 17 марта 1997 года № 55-ФЗ "О внесении дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", мотивируя это стремлением сохранить "единство городского хозяйства". На самом деле преследовалась совершенно иная цель - легализовать создание в Москве жёсткой пирамиды власти, на вершине которой находится мэр, получивший неограниченные возможности по распоряжению всем имуществом и финансовыми средствами города.

Приняв названный Федеральный закон, Государственная Дума вывела города федерального значения Москву и Санкт-Петербург из-под правового регулирования основополагающего нормативного правового акта, регламентирующего осуществление местного самоуправления в стране - Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Двум из восьмидесяти девяти субъектов Федерации было предоставлено право не создавать выборные городские органы местного самоуправления, не выполнять требования названного Федерального закона, а определять самостоятельно и регулировать уставами и городскими законами:

местное самоуправление на внутригородских территориях;

предметы ведения муниципальных образований;

объединение или преобразование внутригородских муниципальных образований;

установление или изменение территории внутригородских муниципальных образований;

объекты муниципальной собственности;

источники доходов местных бюджетов.

Государственная Дума, закрепив законодательным актом федерального уровня положение, в соответствии с которым в двух субъектах Российской Федерации может действовать законность "московская" и "санкт-петербургская", сделала первый шаг к разрушению единства правового пространства государства.

Индульгенция, выданная Государственной Думой органам государственной власти столицы, ничего общего не имевшая с "сохранением единства городского хозяйства", не только законодательно закрепила status quo, включая присвоение ими полномочий органов местного самоуправления, но и позволила дальше нарушать конституционные права граждан, а муниципальные районы города - лишить права иметь свой устав, местный бюджет и муниципальную собственность.

Об отсутствии правовой, экономической и финансовой основ деятельности муниципальных районов городов федерального значения говорилось на Международной конференции "Разграничение полномочий между различными уровнями публичной власти Российской Федерации", состоявшейся в Санкт-Петербурге 23-24 апреля 2002 года.

На конференции было обращено особое внимание на то, что в Москве и Санкт-Петербурге муниципалитеты присутствуют лишь на бумаге, что в Северной столице образовано 111 муниципальных округов (в Москве их почти 130), которые практически не имеют полномочий и муниципальной собственности, а на их долю приходится всего 3% бюджета города. Участниками конференции было отмечено, что в результате этого городская администрация держит все рычаги власти в своих руках и вынуждена заниматься даже разбитыми лампочками в парадных, что никто не следит за чистотой тротуаров и подъездов, а все занимаются политикой.

Президент Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, член Комиссии при Президенте России по разграничению полномочий и предметов ведения Сысуев О.Н. заявил, что существующая в Санкт-Петербурге система местного самоуправления - это местное самоуправление "как бы", что петербургские органы местного самоуправления, как и московские, не имеют ни реального финансирования, ни полномочий.

Следствием действий (бездействия) мэра Москвы Лужкова Ю.М., депутатов Московской городской Думы, членов московского правительства по формированию органов местного самоуправления явилось грубое нарушение ими основ конституционного строя государства и основ правового статуса личности в Российской Федерации. Почти десятилетняя практика их деятельности свидетельствует о том, что они не способны исполнять конституционные обязанности и функционировать в рамках правового пространства государства.

Настоящее обращение к Вам, Владимир Владимирович, вызвано появившимся в средствах массовой информации сообщением о том, что Вы в начале января 2003 года внесли на рассмотрение Государственной Думы проект новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Названный проект, одобренный Госсоветом, содержит положения, которые, к сожалению, противоречат Конституции Российской Федерации.

Так, например, статья 3 законопроекта, посвящённая правам граждан на осуществление местного самоуправления, дословно воспроизводит перечень прав граждан, гарантированных статьёй 19 Конституции Российской Федерации, за одним небольшим исключением. В названной статье умышленно изъято конституционное положение о государственной гарантии равенства прав граждан в зависимости от их места жительства. Авторы законопроекта вынуждены были это сделать, так как прекрасно понимали, что преференции предоставленные городам федерального значения нарушают конституционные права граждан в зависимости от места жительства.

Кроме того, статья 2 законопроекта устанавливает в Москве неопределённую административно-территориальную единицу - внутригородскую территорию города федерального значения, определяя её как "часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и через выборные органы местного самоуправления". Размытость формулировки ("часть территории") не позволяет чётко очертить её границы. Полагаю, сделано это было в угоду нынешним московским властям, что позволит постоянно перекраивать карту города. Введение новой административно-территориальной единицы в Москве в виде "части территории" противоречит Закону Российской Федерации от 15 апреля 1993 года № 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" и Указу Президента Российской Федерации от 10 декабря 1993 года № 2125 "Об общих принципах административно-территориального деления и организации местного самоуправления в городе Москве", согласно которым территория Москвы включает в себя лишь административные округа и муниципальные районы.

Административный округ - внутригородская административная единица, включающая в себя муниципальные районы.

Муниципальный район - административно-территориальная единица города Москвы, в границах которой осуществляется самоуправление населения, проживающего на данной территории. Муниципальные районы образуются с учётом социально-экономических характеристик соответствующих территорий, их градостроительных и исторических особенностей, наличия жилых комплексов и объектов муниципальной инфраструктуры.

Кроме того, в соответствии со статьёй 13 Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" "территория города Москвы может включать в себя <ј>  внутригородские территории административного управления", но не местного самоуправления, которые не являются административно-территориальными единицами города.

Положения проекта новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как и положения действующего Федерального закона, связанные с "особенностями" организации местного самоуправления в двух отдельно взятых субъектах Федерации, многолетняя порочная практика игнорирования органами государственной власти Москвы требований федерального законодательства по формированию органов местного самоуправления и присвоение ими полномочий этих органов свидетельствуют не только о пресловутом "двойном стандарте" в подходе к городам федерального значения, но и:

отступают от принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации, предусмотренного статьёй 5 Конституции России, заключающегося в одинаковом конституционно-правовом статусе любого субъекта Федерации;

противоречат положениям статьи 72 Конституции России, относящей к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов обеспечение соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, защиту прав граждан, обеспечение законности и установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления, которые "в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа";

препятствуют реализации гарантированных Конституцией России прав граждан, предусмотренных статьями 6 (часть 2) и 19 (часть 2), согласно которым каждый гражданин Российской Федерации обладает на её территории всеми правами, предусмотренными Конституцией России, а государство гарантирует равенство прав гражданина независимо от места жительства, за нарушение которого, кстати сказать, предусмотрена ответственность, установленная статьёй 136 Уголовного кодекса Российской Федерации;

лишают прав граждан Российской Федерации, проживающих в Москве, на осуществление местного самоуправления, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, предусмотренных статьями 3 (части 2 и 3) и 32 Конституции Российской Федерации;

подрывают основы конституционного строя государства и противоречат конституционным гарантиям самостоятельности местного самоуправления, установленными статьями 3-й (часть 2), 12-й и 130-й (часть 1) Конституции России;

размывают установленную Конституцией России грань между системой государственной власти и системой местного самоуправления, между задачами и функциями этих систем (статьи 12 и 132 Конституции Российской Федерации);

снижают уровень гарантий местного самоуправления, установленный Конституцией Российской Федерации (статья 133);

создают угрозу стабильности Конституции Российской Федерации и влекут за собой разрушение единства правового пространства государства;

противоречат части 2 статьи 55 Конституции России, согласно которой "в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина";

наконец, ослабляют российскую государственность.

Проект новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вновь содержит, к сожалению, и альтернативные положения, позволяющие и далее нарушать федеральное законодательство.

Так, в соответствии со статьёй 10 (пункт 3) в Москве "местное самоуправление может осуществляться в границах внутригородских территорий" (а может и не осуществляться, что уже продолжается с 1993 года). Статья 81 предоставляет органам государственной власти столицы выбрать один из предлагаемых вариантов - сформировать в Москве либо "общегородской орган местного самоуправления", либо "органы местного самоуправления на внутригородских территориях". Однако более чем десятилетний опыт развала местного самоуправления в Москве говорит о том, что в городе так и не будет сформирован ни первый из них, ни другие.

Об этом свидетельствует и бурная деятельность органов государственной власти Москвы по разрушению того позитивного в организации местного самоуправления, основанного на действующем федеральном законодательстве, что было, например, сделано год тому назад в Пресненском районе столицы. В этом муниципальном районе города впервые за время действия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был принят Устав муниципального образования.

Это обстоятельство повергло в панику должностных лиц органов государственной власти Москвы, вызвало переполох во всех их структурах. Жили, как говорится, - не тужили, игнорировали требования федерального законодательства по формированию органов местного самоуправления, и вдруг напросились на ту самую инициативу "снизу", о которой говорил председатель Московской городской Думы Платонов В.М.: "инициатива по созданию института местного самоуправления в Москве должна исходить от горожан" .

Инициатива, последовавшая не как нижайшая просьба к органам государственной власти столицы разрешить выполнить требования федерального законодательства, а впервые в виде конкретных действий по формированию правовой основы деятельности одного из муниципальных районов города - принятие Устава Пресненского района Москвы, - привела в ужас мэра Москвы и его соратников. Стремясь подавить распространение инициативы главы Пресненского района столицы Краснова А.В. по формированию органов местного самоуправления в других муниципальных районах Москвы, городское правительство 24 сентября 2002 года, руководствуясь универсальным "принципом сохранения единства городского хозяйства" (других в Москве не признают), приняло постановление № 792-ПП "О первоочередных мерах по совершенствованию деятельности территориальных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления", содержание которого ничего общего не имеет с Концепцией дальнейшего развития местного самоуправления в городе Москве, утверждённой постановлением Правительства Москвы от 20 марта 2001 № 262-ПП.

Московская городская Дума, следующая в кильватере городской администрации, в спешном порядке уже 6 ноября 2002 года приняла инициированные столичным правительством законы города Москвы:

№ 54 "О внесении изменений в статьи 13, 15, 16, 18, 23, 24, 29, 35, 41, 45, 46, 48, 53, 54, 56, 58, 61, 68 Устава города Москвы", в новой редакции которого, принятой в 2001 году, ещё не просохли чернила;

№ 55 "О внесении изменений и дополнений в статьи 4 и 20 Закона города Москвы от 26 февраля 1997 года № 5 "О Правительстве Москвы";

№ 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве", который в корне противоречит основным идеям заложенным в его проекте, предложенном девять месяцев тому назад мэром Москвы Лужковым Ю.М. (Постановление Правительства Москвы от 29 января 2002 года № 86-ПП "О проекте Закона города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве").

Меры, скоропалительно принятые Лужковым Ю.М., депутатами Московской городской Думы и членами городского правительства, в конце 2002 года вернули ситуацию с местным самоуправлением в Москве на нулевой уровень муниципальной реформы 1993 года, когда Лужков Ю.М. назвал планы введения местного самоуправления на городских территориях "самой большой диверсией последнего времени" . При этом он, подписав "в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 10 декабря 1993 года № 2125 "Об общих принципах административно-территориального деления и организации местного самоуправления в городе Москве" распоряжение от 10 января 1994 года № 12-РМ "Об этапах и сроках проведения реформы местного самоуправления в городе Москве", и депутаты Московской городской Думы сделали всё для того, чтобы названный Указ Президента России "не был реализован".

Следуя генеральной линии мэра, его заместитель в правительстве Москвы Петров А., выступая уже в новом столетии на заседаниях Московской городской Думы и весной 2002 года на парламентских слушаниях по вопросам местного самоуправления в Государственной Думе, разоткровенничавшись, заявил:

"Да, я тот самый душитель того местного самоуправления, которое представляет Краснов. Это действительно так…";

"Если говорить о том, кто у нас является могильщиком местного самоуправления, то это та порочная практика, которая в городе пошла, это красновщина безудержная, это стяжательство на уровне местного самоуправления…" (как тут не вспомнить русскую пословицу о глазах и божьей росе);

"Я бы с большим удовольствием лишил бы наши органы местного самоуправления всех источников доходов в бюджеты и давал бы им деньги нашим городским законом…";

 "Под пыткой не скажу никогда, что мы лишаем местное самоуправление основных полномочий, наоборот, расширяем полномочия местного самоуправления…";

"Меня хоть к стенке ставь, я всё время буду говорить, что на нашей почве самоуправления быть не может, общество к этому не готово, чего бы мы сверху не насаждали…";

 "Для того, чтобы общество созрело для введения местного самоуправления, должен пройти не один десяток лет. Это дальняя перспектива. Она должна рождаться снизу и ни в коем случае не насаждаться сверху…" .

Ему вторит депутат Московской городской Думы В. Груздев, полагающий, что "самоуправление - это, конечно, благо для наших граждан", однако это "благо" они получат тогда, "когда у нас появятся сознательные граждане своего города, тогда и самоуправление будет к месту" .

Оказывается, самых "сознательных граждан своего города", избранных миллионами "несознательных граждан" столицы, - всего раз-два и обчёлся, - не наберётся и сотни человек. Это мэр Москвы Лужков Ю.М., председатель Московской городской Думы Платонов В.М. и ещё тридцать четыре её депутата, а также несколько десятков членов городского правительства, стремящихся во что бы то ни стало затормозить процесс формирования органов местного самоуправления в городе, даже путём нарушения конституционных прав граждан Российской Федерации, проживающих в Москве, осуществлять местное самоуправление, избрать и быть избранными в органы местного самоуправления.

И ещё об одном.

Глава XII проекта новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", посвящённая заключительным и переходным положениям, не содержит, к сожалению, требований, которые бы принудили высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, включая мэра Москвы Лужкова Ю.М., незамедлительно приступить к формированию органов местного самоуправления - провести муниципальные выборы, что предписывали им и требуют следующие нормативные правовые акты:

Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

Федеральный закон от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления";

Федеральный закон от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

Европейская хартия местного самоуправления (Федеральный закон от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления");

Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации";

Указ Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года № 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. Указа Президента РФ от 22.12.93 № 2265);

Указ Президента Российской Федерации от 29 октября 1993 года № 1797 "Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления";

Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации";

Указ Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 года № 568 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации";

Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года № 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации";

Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000 года № 24 "О Концепции национальной безопасности Российской Федерации";

Постановление Государственной Думы от 10 июля 1996 года № 527-П ГД "О ходе исполнения федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения";

Постановление Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 года № 1394 "О Федеральной целевой программе государственной поддержки муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления" и другие, не говоря уж о Конституции Российской Федерации.

А для Москвы - ещё и специальный Указ Президента Российской Федерации "Об общих принципах административно-территориального деления и организации местного самоуправления в Москве".

В своём Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 апреля 2002 года Вы, Владимир Владимирович, заявили: "Нам давно пора навести порядок и в муниципальном законодательстве. Оно ближе всего к повседневной жизни граждан и при этом очень низкого качества, перегружено и часто - нелогично". Однако внесённый Вами проект новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" нисколько не лучше ныне действующего - и тот и другой ограничивают конституционные права миллионов москвичей на осуществление местного самоуправления.

Уважаемый Владимир Владимирович, обращаюсь к вам как к гаранту Конституции Российской Федерации. Отзовите из Государственной Думы направленный Вами проект новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с целью приведения его в соответствие с Конституцией России.

 

            Ю.П. Седых-Бондаренко

2 февраля 2003 года


Реклама:
-