В.И. Омутовский

 

Необходим выход из банковского тупика

 

Смена руководителя Центробанка, помимо сугубо кадровых и финансовых сюжетов, связанных с возможными изменениями в валютной политике, дает серьезный повод для того, чтобы подробно рассмотреть гораздо более важную проблему, в действительности существующую в финансовом мире России.

Банк, который больше, чем банк

Речь идет о спорах и интригах вокруг предстоящей банковской реформе, в центре которой стоит закон о Банке России. И мало кто сомневается, что именно противоречия, возникшие вокруг этого закона, заставили одного государственного деятеля подать в отставку, а другого – принять ее. По мнению Александра Шохина, председателя комитета Госдумы РФ по кредитным организациям и финансовым рынкам, который более других знает суть интриги,

«у Виктора Геращенко не оказалось достаточных ресурсов для того, чтобы провести свою линию по закону о Центральном банке. Нельзя исключать, что именно поэтому он написал заявление, понимая, что правительство и президентская сторона поддерживают изменения в законе, против которых был председатель Центрального банка».

Судьба Центробанка пока что является предметом полемики, что обусловлено действующим законом о нем. Несмотря на то, что с момента его принятия прошло почти 12 лет и его неоднократно уточняли, дополняли и изменяли, в законе так и не появилось правового определения того, чем же все-таки Центробанк является. Учреждением, организацией, органом, службой, ведомством или чем-то еще?

По крайней мере считать его банком весьма затруднительно, поскольку банк – «коммерческое учреждение, являющееся юридическим лицом, которому в соответствии с настоящим Законом и на основании лицензии, выдаваемой Центральным банком РСФСР предоставлено право привлекать денежные средства от юридических и физических лиц и от своего имени размещать их на условиях возвратности, платности и срочности, а также осуществлять иные банковские операции» (ст. 1 Закона о банках и банковской деятельности).

Закон, используя два названия – Центробанк и Банк России, как будто намекает на то, что законодатель еще не решил, что же в действительности было им задумано. Как банк, он кредитное учреждение, но поскольку по отношению к кредитным учреждениям ЦБ наделен целым букетом властным полномочий, вряд ли он только таковым и является.

Другая возможность – Центробанк орган власти. Тогда неуместен его внешний аудит, тем более иностранными фирмами, и на него вряд ли распространяется банковская тайна. Любой орган власти в государстве с республиканской формой правления – учреждение публичного права. В нем должно быть все открыто для гражданского контроля, за исключением сведений государственной или военной тайны.

Если же Центробанк является разновидностью банка, то весьма сомнительна претензия на его «независимость», разделявшаяся его бывшим председателем. Причем речь, насколько известно, всегда шла о статусной независимости ЦБ от Парламента, Правительства и Счетной палаты. Наличие конфликта подтвердил и Геращенко, сразу же после решения Думы о его отставке заявивший, что он «будет использовать свой опыт и влияние», чтобы не допустить внесения в закон о ЦБ поправок, «которые ущемляют его независимость».

Законодательные противоречия

Действительно, ст. 5 закона о Центробанке содержит такую норму: «Банк России в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, независим в своей деятельности». О какой независимости идет речь?

«Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий, принимать решения, противоречащие настоящему Федеральному закону».

Юридическая независимость Центробанка, следовательно, сводится всего лишь к его функциональной самостоятельности. А этим замечательным свойством обладает каждое государственное учреждение. Независимый в деятельности, Центробанк отнюдь не наделен независимостью в статусе.

Конституция и тот же закон о Центробанке отдает формирование его руководства в руки президента и Госдумы.

«Председатель Банка России назначается на должность Государственной Думой сроком на четыре года большинством голосов от общего числа депутатов. Кандидатуру для назначения на должность Председателя Банка России представляет Президент Российской Федерации» (ст. 12 закона). «Члены Совета директоров назначаются на должность срокам на четыре года Государственной Думой по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации» (ст. 13).

Иначе говоря, председатель ЦБ и каждый член его Совета директоров может быть смещен, если этого потребует необходимость, в течение нескольких минут. И было бы непростительной ошибкой вводить для этих должностных лиц, которые находятся на государственной службе, какой-то особый иммунитет.

Вместе с тем компетенция Центробанка относится не к коммерческо-кредитным полномочиями, о которых в законе говорится вскользь, а к властным, перечисляемым ст. 4. Здесь и «разработка и проведение единой государственной денежно-кредитной политики», и «монопольно осуществляемая эмиссия наличных денег», и «установление правил осуществления расчетов», и «установление правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы», и «осуществление государственной регистрации кредитных организаций», и «выдача и отзыв лицензий кредитных организаций и организаций, занимающихся их аудитом», и «осуществление надзора за деятельностью кредитных организаций», и «осуществление валютного регулирования», и «определение порядка осуществления расчетов с иностранными государствами», и «организация и осуществление валютного контроля».

Даже беглого и поверхностного знакомства с этим списком достаточно, чтобы стало ясно, что Центробанк относится к кредитным учреждениям, именуемым банками, примерно так же, как государь император к милостивым государям. Разрабатывать политику, устанавливать правила, осуществлять надзор, регулировать валютные отношения свойственно все-таки не банку, а институту власти.

Точку в споре о природе ЦБ ставит не закон, что было бы логично с точки зрения законодательной техники, а ст. 75 Конституции РФ. В ней сказано, что свою основную функцию – «защиту и обеспечение устойчивости рубля» – Центробанк «осуществляет независимо от других органов государственной власти». Стало быть, Центробанк, вопреки своему названию, является не банковским учреждением, а органом государственной власти.

Если Центробанк такой орган, то под вопрос тут же попадут некоторые его полномочия и преференции. Например, наделение его уставным капиталом (по закону это 3 млрд. руб), словно речь идет о коммерческом предприятии. Или о предоставлении ему права быть «кредитором последней инстанции» и «организатором» системы рефинансирования, а также полномочий, вытекающих из «необходимости выполнения основных задач Банка России, по «осуществлению всех видов банковских операций». Самостоятельность оборачивается «самообладанием». В качестве банка Центробанк выполняет свои же собственные поручения, но уже изданные от имени органа власти. А как орган власти он сам себе назначает правила поведения, подобно обычному кредитному учреждению. Лепота!

Но если говорить всерьез, то поскольку Конституция определяет Центробанк в качестве органа государственной власти, законы не могут обременять его какими-то иными, не свойственными органам власти, качествами. В данном случае – банковскими полномочиями. Могут сказать: конституция противоречива. Она не только установила Центробанк органом власти, но и назвала его «банком». А раз так, то ЦБ, в отличие от остальных органов власти, еще и банковское учреждение. Его природа двойственна.

Да, именно такую логику воспринял законодатель, принимая в 1990 году закон о Банке России. Но тогда не существовало Конституции 1993 года. А после 12 декабря 1993 года, упразднившего предыдущее конституционное право, двойственный характер Центробанка, заложенный в законе о нем, пришел в противоречие с природой ЦБ, установленной основным законом. Смысл учреждения важнее его названия. И как бы ни был назван орган власти, даже если название неточно, главное определяется его сущностью.

Обычно, комментируя полемику вокруг изменения закона о Центробанке, основное внимание обращают на то, кому и как он будет подчинен. Отсюда пресловутая зацикленность на его «независимости». При этом надо иметь в виду, что чем ближе окажется ЦБ к вожделенной «независимости», тем меньше будет у него основания считаться органом государственной власти и в тем большую зависимость от них он на самом деле попадет. В действительности изменения закона о ЦБ или новая редакция такого закона должна касаться приведения его статуса и вытекающих из него полномочий в соответствии с Конституцией. Если удастся решить этот вопрос, то остальные противоречия, существующие по второстепенным проблемам, решатся сами собой. И тогда уже не политическая целесообразность, не борьба своекорыстных интересов, а законодательная техника и правовая логика решат дело.

Стратегические противоречия

Если же видеть в Центробанке государственный орган власти, не входящий в систему органов исполнительной власти, подчиненных Правительству, то станет понятен источник кризиса, который вызвал смену его руководства. Он связан с характером взаимоотношений Центробанка и Правительства. Уравняв их статус, Конституция как бы предписала этим величинам, несоизмеримым по весовой категории, взаимодействовать на основе консультаций и договоренностей. Функции ЦБ и Правительства пересечены. Согласно ст. 114 Конституции, исполнительная власть «обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики», а ст. 3 закона о ЦБ вверяет его заботе три основные цели: «защиту и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса», «развитие и укрепление банковской системы» и «обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов». Одно зависит от другого.

Самостоятельность Правительства и Центробанка обособляют их финансовые ресурсы. У Правительства это государственный бюджет – для обеспечения политики, у Банка золото-валютные резервы – для обеспечения защиты и устойчивости национальной денежной единицы. Сейчас это около 37 млрд. долларов или 1,2 трлн. руб. Вокруг этих ресурсов, которых на практике всегда не хватает, и происходит борьба. Распоряжение правительственной кассой обусловлено законом о бюджете, юридически – волей законодателя. А касса Центробанка находится в ведении Совета директоров, формально не зависящего от законодателей. Но если Банк не в состоянии вожделеть средства бюджета, то Правительство, наоборот, постоянно стремится использовать авуары Центробанка. И хотя закон не допускает предоставлять за счет ЦБ кредиты Правительству «для финансирования бюджетного дефицита», такое запрещение при определенных обстоятельствах сравнительно легко преодолеть.

Вторая группа противоречий вращается вокруг самой банковской системы и банковской государственной политики, законодательно отнесенных к ведению не Правительства, а Центробанка. И хотя деятельность банковской корпорации не может быть успешной без самого тесного взаимодействия с правительственными учреждениями, ее относительная «независимость» превращает новую денежную аристократию в самостоятельную силу, имеющую обособленные интересы. И то, что хорошо для коммерческих банков или всей банковской корпорации в целом, может не совпадать с национальными  интересами страны.

Банковская система, существующая с 1990 года, состоящая главным образом из частных организаций, по сути дела не кредитует хозяйственную деятельность. На протяжении двенадцати лет, благодаря либеральному характеру «финансовой, кредитной и денежной политики», проводившейся всеми правительствами этого периода, банковская система, состоящая ныне из примерно 1400 организаций, выполняла функцию мощного денежного насоса, обескровливающего экономический организм страны. И хотя у экспертов все еще нет единого мнения о результатах подобной деятельности, общая сумма валютных изъятий, скорее всего, составляет порядка триллиона долларов, половина которого относится к 1990-1992 годам. Прибавим к этому огромные размеры внешнего и внутреннего долга, созданного правительственной политикой, и станет понятно, насколько острой является сложившаяся ныне ситуация. Значительная часть вины за столь мрачный результат лежит и на очевидных ошибках и пробелах законодательства, не преодоленных до сих пор, и на беспринципности и соглашательстве руководства ЦБ, равнодушного к недобросовестности банковской корпорации.

Клин клином

Существует по крайней мере два подхода к сложившейся банковской деятельности. Один связан с созданием таких условий, при которых банки превращаются в основную кредитную систему страны, а отток денежных средств сводится к минимуму. Другой уповает на новую «банковскую реформу», в основе которой - создание организационных основ для конкуренции, а она мол вызовет «поток инвестиций в Россию». Во всяком случае именно таким оказалось «единственное пожелание» первого замгендиректора МВФ А. Крюгер, которая недавно побывала в Москве. Вот только навязывая России новые реформы, руководители МВФ, игравшего в 90-е годы, как заявил бывший министр экономики Е. Ясин, роль Политбюро ЦК КПСС, отказываются от своей причастности к экономическим реформам, проводившимся тогда. «Это чисто российский продукт», - заявил М. Гилман, эмиссар Фонда в России.

Если посмотреть на практику последнего десятилетия, то окажется, что стратегию в России определяют законы, а политику – государственные деятели. В нормальных условиях должно быть наоборот. И это «наоборот» преследует нас постоянно. Страна, нуждаясь в инвестициях, как все живое в воздухе, не имеет инвестиционных банков. Все существующие банки, созданные на протяжении последних 12 лет, отмывочные машины, насосные станции, без устали выкачивающие деньги из ее кровеносной системы в экономику зарубежных стран. Банки создаются во всех странах лишь для того, чтобы концентрировать финансовые ресурсы для хозяйственного развития. В Англии они создавались под интересы промышленности, в Германии - для стимулирования ее подъема. Частные банки, возникшие в «новой» России, служат противоположной цели. Их роль - быть гробовщиками русской экономики.

Гражданам необходимы банки, чтобы сохранять накопления и обеспечивать экономически выгодный рентный доход. Но нужны ли банкам частные вкладчики? Нет, не нужны. Для благополучия банкам достаточен сговор с хозяйственными руководителями, которые позволяют превращать предприятия, находящиеся в их ведении, в объект грабежа. Отрасли реальной экономики, оказавшиеся в коме, как правило, жертвы этого сговора.

Финансовые пирамиды США, именуемые банками, многие десятилетия всасывают денежные средств других стран мира в североамериканскую экономику. У нас наоборот, банки существуют для того, чтобы перебрасывать денежный поток за русские пределы, и интерес владельцев российских банков состоит в том, чтобы окончательно низвергнуть отечественную промышленность. Американские банки потому выигрывают, что проигрывает весь мир; у нас промышленность разоряется, потому что выигрывают банковская аристократия. Ее частному благополучию мешает всеобщее, национальное благополучие.

Надежда на Правительство. Но оно, к примеру, в силу неведомых причин проводит политику снижения доли обязательной продажи Центробанку валютной выручки. Пока что с 75 процентов до 50. И не далек тот день, когда ее вообще постараются отменить. Такова политика либерализации. Но ведь ее результат – увеличение вывоза денежных ресурсов.

До сих пор мы смотрели на Правительство глазами Центробанка. Но посмотрим на Центробанк глазами Правительства. В теперешнем состоянии ЦБ – игрок на валютной бирже, оперирующий государственными средствами, а его руководство – группа частных лиц, беспроигрышно ее использующая. С какой стороны ни посмотри - банковская система в тупике, и ее критика, как правило, – правильна. Вместе с тем очевидно, что наиболее энергичные противники автономии ЦБ – хищники. В идеале он должен подчиняться Правительству, однако в наших условиях все предшествующие десять лет ЦБ должен был являться инструментом политики, олицетворением которой являлись Гайдар, Чубайс, Черномырдин и Кириенко. И если бы не «твердокаменность» Геращенко, как знать, быть может и 37 миллиардов вместе со стабильностью валютного курса не было бы и в помине.

Новое руководство, конечно же, не упраздняет потребность в новом законе о ЦБ. Он с каждым днем становится все более актуальным. Вот только в каком направлении будут развиваться события? И разве не должна быть единой государственная политика, даже если самостоятельны государственные учреждения?


Реклама:
-