М. Серов

 

Зал ожидания

 

Коренное изменение законодательства о естественных монополиях, о которой так долго говорили и спорили в кабинетах исполнительной власти, не только сдвинулось с мертвой точки, но, похоже, во власти законодательной набрало скорость курьерского поезда. Уже запущен процесс парламентского рассмотрения законопроектов, реформирующих электроэнергетику (первое чтение в Государственной думе уже состоялось), а в конце июня к нему присоединились и железнодорожные законопроекты.

 

Комиссия по естественным монополиям Совета Федерации провела заседание, на котором рассмотрела три документа – проекты федеральных законов о железнодорожном транспорте, об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта и транспортный устав железнодорожного транспорта. После полуторачасовой работы двенадцатью голосами против шести члены Комиссии решили одобрить их концепцию и, таким образом, можно предположить, что на парламентском семафоре им дан зеленый свет.

Принципиальные вопросы, связанные с тем, каким должно быть реформирование главной транспортной отрасли России, уже решены. Железнодорожный транспорт перестает быть предметом исключительного ведения Российской Федерации, как это установлено ст. 71 Конституции, и его имуществом, следовательно и правом владения, пользования и распоряжения, станут обладать любые физические и юридические лица, деятельность которых станут регулировать лицензии и сертификаты. По сути законопроект об особенностях управления имуществом железнодорожного транспорта является законопроектом о его приватизации.

На первых порах хозяйственное управление и производственные активы отрасли окажутся в «едином хозяйствующем субъекте» - ОАО «Российские железные дороги», все акции которого будут находиться в государственной собственности. Затем значительная часть функций, где могут, как предполагается, сложиться отношения рыночной конкуренции (те же грузовые и пассажирские перевозки), а также рентабельные промышленные, ремонтные и строительные организации, деятельность которых прямо не связана с движением или аварийно-восстановительными работами, перейдут, так или иначе, из федеральной собственности в частную. Многочисленные объекты социальной сферы, традиционно находившиеся на балансе отрасли, отойдут муниципалитетам или будут приватизированы. Анализ законопроектов показывает, что у объектов инфраструктуры, не только вагонного парка, но даже и сети железных дорог, окажется неопределенное множество владельцев.

За Министерством путей сообщения (не исключено, что его преобразуют в департамент Министерства транспорта) останутся лишь полномочия, связанные с выполнением задач государственного регулирования, и оно будет проводить государственную политику и издавать акты нормативного характера. При этом, однако, в законопроектах есть существенная оговорка, устанавливающая, что организация управления перевозочным процессом – функция владельцев инфраструктуры, и в этот процесс никто не вправе вмешиваться, в том числе и органы государственной власти.

Что же касается тарифов и цен, то их государственное регулирование будет распространяться лишь в «естественно-монопольной» сфере, а в «потенциально конкурентных» или конкурентных оно будет упразднено. Следовательно, рост цен на транспортные услуги неизбежен, и они могут быть увеличены в разы. А вот потока частных инвестиций, быстрой технической модернизации, на что надеется Правительство, может и не быть. Да и снижение издержек вследствие конкуренции предложения под большим вопросом, чего не скажешь о конкуренции спроса…

Запланированная реформа организационно-правовых, производственно-технологических, финансово-экономических, а значит и социальных отношений на железнодорожном транспорте, которая носит кардинальный характер, не может не вызвать огромного множества вопросов. Удивляет, к примеру, несообразная объекту регулирования лаконичность, если угодно тезисность законопроектов: составляя всего лишь 178 статей, они уместились на 138 машинописных страницах. Такого рода законодательные акты по всем канонам правовой техники должны быть объемнее на порядок, если не больше. А так как значительная часть правоотношений, которые должны быть урегулированы, законами упущена (на это обращают внимания материалы Правого и Аналитического управлений аппарата Совета Федерации), они тем самым окажутся предметом административного права или внутрихозяйственных распоряжений и указаний, чей смысл не так уж и трудно предугадать. Достаточно посмотреть на то, как неблагополучно складывалась судьба энергосистемы, нефтедобычи, банковского сектора, морского и рыбного флотов страны, других отраслей. Их реформирование, происходившее под всеобщее ликование в начале 90-х, обернулось затем невиданной в истории деградацией и дезорганизацией всего народного хозяйства.

Законопроекты разрабатывались в Правительстве РФ. Понятно само собой, что пакет материалов не мог ограничиваться одними лишь текстами законов. Наверняка есть подробные аналитические доклады, объективно описывающие и оценивающие состояние отрасли, возможные варианты ее реформирования, динамику процессов изменения во времени и пространстве, прямые и побочные эффекты, влияние, которое окажет реформированный железнодорожный транспорт на другие отрасли, на экономику страны в целом. Однако, судя по переписке Правительства с Государственной думой, ничего этого в парламент не передано. Закон о железнодорожном транспорте поясняется текстом на четырех страницах, транспортный устав - на трех, закон об особенностях управления и распоряжения имуществом – на двух. Какими критериями, в отсутствие обоснований, должна руководствоваться законодательная власть, - непонятно?

Не могла не насторожить и процедурная сторона обсуждения. Начавшись с кратких докладов, сделанных представители МПС и Минимущества, что свелись к пересказу основных положений представленных проектов, а затем ответов не небольшое число вопросов, хотя и острых, членов Комиссии, оно не сопровождалось выступлениями экспертов. А ведь отраслью занимаются не только чиновники, предприниматели и законодатели. Ее изучает наука, смежники, потребители, те же оборонные ведомства, интерес которых может не совпадать с узкоотраслевыми, чисто-экономическими аргументами авторов законопроектов. К тому же главная особенность работы парламента, как и судов, в отличие от деятельности правительственных учреждений, - гласность и публичность, и вместе с тем их неторопливость и основательность. Но ожидавшихся горячих прений членов Комиссии тоже не было. Между тем это чиновникам положено спешить, а законодателям – сомневаться.

Никто, разумеется, не оспоривает необходимость реорганизации железнодорожной отрасли. Ведь прежние формы производственных отношений, в которых она существовала и развивалась на протяжении многих десятилетий, в известной мере устарели и перестали соответствовать объективным потребностям государства, новым товарно-денежным условиям хозяйствования. К тому же железные дороги, в гораздо большей степени, чем другие области экономики, остро нуждаются в обновлении основного капитала, износ которого составляет почти 60 процентов. Как это сделать, не причинив никому вреда и обеспечив ее успешное осуществление? Подробный и убедительный ответ на этот вопрос должны дать федеральные законы. Пока же складывается впечатление, что законопроекты, подготовленные Правительством, чтобы соответствовать этому предназначению, еще нуждаются в серьезной доработке, хотя, как было заявлено, исполнительная власть, не дожидаясь принятия законов, уже приступило к реформированию.