Одуревшая дипломатия

Официально Советский Союз прекратил свое существование в конце 1991 года. Но фактически процесс его разложения, в котором активно участвовали высшие госчиновники, начался гораздо раньше. И одним из самых ярких его симптомов явилось Соглашение между СССР и США о линии разграничения морских пространств”, подписанное в Вашингтоне 1 июня 1990 года госсекретарем США Дж. Бейкером и министром иностранных дел СССР Э. Шеварднадзе в рамках визита президента СССР М. Горбачева в США, о линии разграничения, которую тогда же назвали “линией предательства”.

По этому соглашению союзные власти СССР в одностороннем порядке отказывались от суверенных прав на значительные районы Берингова моря, соглашаясь передать их под юрисдикцию США. Эти районы составляли часть морских пространств СССР, следовательно, поскольку Советский Союз был федеративным государством, — входили в морские владения РСФСР.

Речь в соглашении шла о нескольких участках. В центральной части Берингова моря площадью 23,7 тыс. кв. км, относящихся к исключительной экономической зоне. В 200-мильной зоне — 7,7 тыс. кв. км. Из континентального шельфа — 46,3 тыс. кв. км. Общая площадь рыболовных участков, уступавшихся американцам, равнялась не менее 27 тыс. кв. км., рыболовный потенциал которых в ежегодном исчислении составляет от 200 до 250 тыс. тонн, не считая запасов т. н. сидячих живых биоресурсов — крабов, моллюсков и т. д.

Если быть точным, район исключительной экономической зоны фактически был передан США – причины такого решения так и не выяснены - еще в 1977 году. Правда при условии, что потери рыболовства будут компенсированы США за счет предоставления СССР соответствующих рыболовных участков. Но с 1981 года, после того как войска СССР были введены в Афганистан, такая практика со стороны США была прекращена. Однако переданный участок американцами не был возвращен. По расчетам, ущерб отечественного рыболовства за 19 лет составил в натуральном исчислении до 2,8 млн тонн рыбы, а в стоимостном - свыше 1,4 млрд долл. США.

Передавая США часть 200-мильной зоны, наши мидовцы оправдывали такое решение тем, что США компенсируют потерю выделением СССР участка в Чукотском море, что, однако, не соответствовало действительности. «Выделенная» в компенсацию часть Чукотского моря отошла к Российской империи еще в 1867 году при заключении Конвенции о продаже Россией США своих Северо-Американских колоний.

“Уточняя” линию разграничения на континентальном шельфе, авторы Соглашения ее провели таким “справедливым” образом, что американцам досталось 46,3 тыс. кв. км, а к СССР отошел участок площадью всего лишь 4,6 тыс. кв. км.

Таким образом, согласно Соглашению общая площадь утраченных “морских пространств” составила в результате разграничения для РФ примерно 70 тыс. кв км, когда как, если бы разграничение было проведено по равноотстоящей линии, то к России могло отойти до 50 тыс. кв км континентального шельфа.

Предмет сделки — суверенитет государства

Анализируя данное Соглашение, Комитет Государственной думы РФ по безопасности отметил, что помимо своей неравноценности и несправедливости по отношению к национальным интересам России, в документа содержатся и “неясные моменты” правового характера. Например, использование термина “морские пространства”, который отсутствует в международном праве. Или очевидная неаутентичность русского и английского текста: в одном говорится о “разграничении морских пространств”, а другом, английском, — “о морской границе”.

Но самое удивительное во всей этой истории состоит в другом. Подписывая в 1990 году данное Соглашение, Шеварднадзе, по-видимому не без санкции М. Горбачева, дал согласие на его практическое применение, не дожидаясь ратификации. Сенат США, естественно, ратифицировал выгодное для них соглашение в спешном порядке, что произошло 16 сентября 1991 года; за его одобрение проголосовало 86 сенаторов при 6 голосах против.

Вследствие “временного применения” Соглашения власти США фактически установили военно-полицейский контроль над теми морскими пространствами, которые остаются юридически российскими. Само собой понятно, что на рыболовных участках это неопределенное, мягко говоря, положение породило напряжение. Американская береговая охрана стала задерживать русские рыболовные суда, препровождая их под вооруженным конвоем в тихоокеанские порты США и освобождая из-под ареста лишь после уплаты штрафов.

Несмотря на то, что применение нератифицированного соглашения опрокидывает все международно-правовые каноны, которыми должна руководствоваться власть, чтобы обеспечивать суверенные права собственного государства, в Правительстве РФ в этом факте не видят ничего особенного. И хотя в нем без труда обнаруживаются признаки, которые можно назвать государственной изменой и корыстным предательством, Соглашение, по мнению Экспертного совета при Правительстве РФ, “не противоречит интересам России, за исключением потери права на ведение морского промысла”. Отказ от Соглашения, полагают эксперты, наоборот, “противоречит интересам нашей страны и может привести к снижению военно-политической и пограничной стабильности в этом районе”. Более того — “до урегулирования спорных вопросов по ведению морского промысла... целесообразно продолжить применение Соглашения”. До какой же степени надо утратить всякую связь с собственной страной, чтобы заявлять подобное?

Если же называть вещи своими именами, то в действительности свершился акт беспрецедентный в практике межгосударственных отношений. Соглашение, о котором идет речь, касается не условий рыболовства в международных водах, не договоренностей о том, какими цифрами следует оперировать американской и российской сторонам при ведении морских промыслов или при “прохождении минтая в Беринговом море”.

В действительности Соглашение решает вопрос, непосредственно относящийся к суверенитету, территориальной целостности и неприкосновенности России. Его смысл и суть состоит в том, что Россия отказывается в пользу другого государства от суверенных прав над частью своей территории или над частью морских пространств, которые находятся под российской юрисдикцией.

Такого рода международные договоры подлежат рассмотрению и принятию не только Государственной думой, но и Советом Федерации, приобретая обязательную форму федерального закона (ст. 106 Конституции РФ). Само собой понятно, что пока законодательная власть (обе палаты Федерального собрания и Президент) не примет соответствующего федерального закона, никакое соглашение, умаляющее суверенные права и разрушающее целостность государства, не может вступать в действие.

Необходимо также отметить, что в момент его заключения союзные власти СССР вообще не имели права в закрытом режиме решать вопрос, который по существу касался суверенитета одного из членов Союза — РСФСР. Прежде чем оформлять Соглашение, правительству СССР надлежало получить предварительное согласие на передачу части суверенных прав РСФСР в ее органах законодательной власти. Но в 1990 году, как известно, этого не было сделано. По сути повторилась ситуация, связанная с противоправным подписанием приснопамятной Совместной декларации СССР и Японии от 19 октября 1956 года, согласно которой союзные власти СССР соглашались на передачу Японии двух островов Южных Курил, принадлежащих РСФСР. К чему привела такая правовая самодеятельность — хорошо известно.

Ратификации не будет

Что касается Комитета Госдумы по безопасности, то у него не возникло сомнения в том, что Соглашение “носит для России ущербный характер”. И пока МИД делает вид, что лучше и быть не может, Комитет пришел к выводу, что необходимо создать рабочую группу с привлечением авторитетных специалистов, чтобы провести всестороннюю экспертизу и выяснить, соответствует ли данный “международный договор” “долгосрочным интересам” России.

Вместе с тем шансы на ратификацию этого Соглашения всегда были невелики. Исполнительная власть СССР, подписав соглашение и дав добро на его «временное применение», больше к нему вообще не возвращалось. Лишь марте 1996 года Б. Ельцин предложил Госдуме “продлить его временное применение”, но тогда даже такое решение не было принято. Последний раз Госдума рассматривала этот вопрос в феврале 1997 года. 253 голосами при 49 «за» и при одном воздержавшимся законопроект «о продлении» был отклонен.

Хотя трудно не признать, что “инцидент”, созданный Шеварднадзе и стоявшим за ним Горбачевым, поставил российскую дипломатию в неприятную ситуацию. Дело не в соблюдении норм права, что необходимо само по себе, а в защите государственного достоинства. Даже если отвлечься от содержания данного договора, неприемлемого для России уже в момент подписания, все равно при ее многолетнем молчании реализуется международный договор, не прошедший всех необходимых стадий заключения, в том числе ратификацию, следовательно, не вступивший для обеих сторон в законную силу.

Отказ от ратификации – суверенное право каждого государства. Высшая государственная власть может прийти к мнению, не совпадающему с суждением какого-либо органа власти или государственного деятели, включая и министра. Разумеется, никто не посягает на принцип pacta sunt servanda. Но ведь он имеет в виду лишь те международные договоры, которые вступили в силу, по поводу которых состоялся обмен ратификационными грамотами. Поскольку нарушение советских и российских конституционных норм при заключении акта Шеварднадзе-Бейкера было самоочевидным, дипломатическая добросовестность между РФ и США, государствами, отношения которых приобрели дружественный и союзнический характер, должно проявиться в отказе от него, а не в его соблюдении.

Как полагает председатель Комитета по безопасности А. Гуров, советско-американское Соглашение о линии разграничения морских пространств от 1990 года противоречит Конституции Российской Федерации, которая предписывает обеспечивать целостность и неприкосновенность ее территории. Оно также не соответствует букве и духу Концепции национальной безопасности, утвержденной президентом В. Путиным. «К тому же российские политики научились не только говорить о национальной безопасности, но и понимать, что она должна означать. Нас хорошо научили этому те же американцы, для которых их национальная безопасность – превыше всего. А мы постараемся быть хорошими учениками. Так что уж кому-кому, но только не им на нас обижаться, когда мы, в свою очередь, будет столь же принципиально защищать свою национальную безопасность».

Учтя такую возможность, ст. 23 федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» обязывает надлежащие государственные органы России лишь «уведомить другое государство о намерении не стать участником договора».