В. Мальцев

 

Закон о местном самоуправлении: перед третьей попыткой

 

Из всех федеральных институтов, предусмотренных Конституцией РФ, лишь один фактически так и не получил развития. Это так называемое местное самоуправление. К примеру, из 155 тысяч сельских поселений, существующих в пределах Российской Федерации, местное самоуправление по состоянию на 2000 год было создано лишь в 203 (!).

 

Не лучше обстоит дело и с поселениями городскими. В них, как правило, вместо местного самоуправления функционирует административное управление, в котором представительные учреждения, состоящие, как правило, не более чем из нескольких десятков депутатов, являются мало что значащим, по сути декоративным придатком. И не удивительно. Ведь местное самоуправление, в отличие от других, главным образом формально-бюрократических структур власти, ныне приходится создавать на голом месте. Причина очевидна: те его виды, которые существовали до 1917 года, были упразднены во время «пролетарской» революции, а те, которые были избраны в 1990 году и именовались «советами» – во время революции «демократической». Как бы там ни было, когда всероссийский референдум одобрил текст новой Конституции, ныне действующей, в России не было ни одного города, поселка, деревни, станицы, аула или района, в котором бы было избрано, существовало и действовало местного самоуправление.

Задача повсеместного создания местного самоуправления по сути дела является формой воссоздания в стране гражданского общества. Конечно, события 90-х годов не зря называют революцией. Один из ее главных результатов, на который редко обращают внимание, это разрушение и гибель старого общества, всех форм и способов его существования. Теперь, чтобы на месте разрушенного возникло новое общество и новое государство, необходимо создать ее главную предпосылку – гражданские институты. А они могут появиться сравнительно быстро, если их будет подталкивать наиболее эффективная и массовая инициатива – вовлечение максимально большого числа граждан, нашедших свое место в новых условиях, в управление их собственными делами. Такой процесс и является местным самоуправлением.

Но за более чем восемь лет, прошедших после принятия Конституции, эта форма гражданского самоуправления находится, как мы видим, все еще в самом зачаточном виде. Разумеется, причин для такого положения более чем достаточно, но одну из них можно считать главной – в новой России пока что не сложился субъект самоуправления.

Конституция на этот счет недостаточно конкретна. В ней говорится о местном самоуправлении «на территориях», а право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления закреплено за гражданином. Но ни в одном законе нет указания, от чьего имени должны действовать эти органы. Самоуправляются, конечно же, не территории, а социальные организмы, сообщества граждан, по-русски – общины. Однако законодатель пока что предпочитает не иметь с ними дела. Тем не менее, если появятся жизнеспособные, полноценные в экономическом, имущественном, нравственном отношении общины, то само собой появится и их самоуправление.

Однако не только социально-экономические, главным образом объективные причины тормозят развитие местного самоуправления. Оказалось, этому препятствует и текущее законодательство, прежде всего федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления».

В чем закон противоречит Конституции

Специализированное законодательство о местном самоуправлении, предназначенное, надо полагать, для развития и конкретизации конституционных положений на этот счет, в действительности содержит такие нормы, которые видоизменяют их коренным образом, причем отнюдь не в лучшую сторону.

Если Конституция (ст. 131) предписала создавать местное самоуправление на всей территории страны (буквального говоря - «в городских, сельских поселениях и на других территориях»), то федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» – лишь в так называемых «муниципальных образованиях» (ст. 1).

Если Конституция (ст. 32) наделяет граждан правомочиями по созданию местного самоуправления, то закон определил субъектом в этих правоотношениях население (ст.2).

Если Конституция (ст. 130) определила создание местного самоуправления как обязанность, принадлежащую гражданам, то закон - как право, принадлежащее населению (ст. 3).

Мало сказать, что понятие муниципальное образование, чуждое русской истории и традиции, конституционное право России не знает и не употребляет. Однако возможность создания местного самоуправления, которое конституционно не ограничено, ограничивается законом: в нем сказано, что оно создается н везде, а лишь в муниципальных образованиях. При этом имеются в виду лишь тех из них, где «имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы».

Круг замыкается. Если нет муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов, то не может создаваться местное самоуправление, а поскольку нет местного самоуправления, то некому создавать муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Но даже если отвлечься от юридической бессмыслицы этого положения, то все равно остается материальное ограничение, у которого имеется свой предмет. Это сельские поселения. Именно там, прежде всего, могут отсутствовать, а на практике и действительно отсутствуют, муниципальная собственность и местный бюджет. Если же нет того и другого, то, а именно таков текст закона, не может быть и местного самоуправления.

Таким образом, институт местного самоуправления, гарантированный ст. 12 главного государственного закона в качестве безусловной основы конституционного строя, низведен к условному, следовательно не очень-то и необязательному факультативу.

В ст. 2 закона сказано: «Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». Однако ссылка на Конституцию в данном случае неправомерна, потому что основной закон, в отличие от федерального, подобных положений не содержит. Более того, в Конституции предусмотрено нечто противоположное. В качестве общего субъекта права осуществления местного самоуправления Конституция определила не население, а граждан. Надо ли объяснять, насколько существенна разница между этими двумя категориями. И ведь не случайно существует в Конституции ст. 18, предписывающая определять смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления правами и свободами человека и гражданина. Подмена субъекта права на организацию местного самоуправления в законе в данном случае исказила смысл, содержание и применение Конституции.

«Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления». Такова норма ст. 3 закона. Казалось бы, здесь не к чему придраться.

Однако ст. 130 Конституции говорит не о праве на местное самоуправление, а об обязанности граждан осуществлять местное самоуправление. И поскольку осуществление местного самоуправления выражено в форме гражданской обязанности, оно есть разновидность публичной власти, хотя и отделенной организационно от власти государственной. К тому же данное положение закона находится в противоречии с Европейской Хартией местного самоуправления, к которой РФ присоединилась, согласно которой «осуществление публичных полномочий как правило должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам».

Право граждан на местное самоуправления есть вместе с тем их обязанность осуществлять местное самоуправление, обязанность осуществлять власть непосредственно.

Но если в ст. 130 Конституции данное положение выражено предельно ясно: «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления» - и уж затем – «через выборные и другие органы местного самоуправления», то в ст. 3 закона оно видоизменено: «граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление… в соответствии  с федеральными гарантиями избирательных прав». Но ведь формы, в которых выражается местное самоуправление, существенно шире, разнообразнее правомочий, вытекающих из избирательного права. Общее собрание граждан, сельский сход, казачий круг вообще находятся за пределами избирательного права, они есть формы, в которых граждане непосредственно осуществляют власть, когда они сами являются субъектами принятия решений, когда как избирательное право, наоборот, предполагает ее осуществление через те или иные формы представительства.

Переиначивание законом императивных положений Конституции на факультативные или допустимые этим не ограничивается. Например, в главе IV закона к местному самоуправлению, то есть непосредственному принятию гражданами решений по вопросам местного значения, приравнены муниципальные выборы, народная правотворческая инициатива, индивидуальные и коллективные обращения (ст. 23, 25,26), а местный референдум и собрания (сходы) граждан из обязательных форм местного самоуправления перенесены в допустимые формы («референдум может проводиться» - ст. 22, «собрания граждан могут созываться» - ст. 25). А ведь в Конституции прямо указаны и формы прямого волеизъявления, и формы органов местного самоуправления.

Наконец – территориальное общественное самоуправление (ТОС). Его правовое регулирование отнесено законом (ст. 27) к уставам муниципальных образований и региональному законодательству. Но поскольку речь идет о гражданском праве, то оно, согласно ст. 71 Конституции РФ, находятся в ведении Российской Федерации. С другой стороны, очевидно неправильно приравнивать ТОС, которое выражается либо в собраниях по месту жительства, либо в форме органа для защиты интересов населения дома или улицы, к местному самоуправлению. Последнее принципиально отличается от него тем, что обладает властными полномочиями, которых у ТОСов нет и не может быть.

Новый закон должен получить общественную поддержку

О том, что существующее нормативное регулирование местного самоуправления неудовлетворительно, сказано и написано немало. Противоречия между федеральным законом о местном самоуправлении и Конституцией настолько серьезны, что вынудили 107 депутатов Государственной думы, принадлежащих к различным ее фракциям, обычно имеющим противоположные мнения, обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с единым запросом. Решения суда еще нет, но очевидно, что основания для его появления были более чем серьезны.

И в Послании к Федеральному Собранию на 2002 год президент В. Путин отметил «низкое качество законодательной базы местного самоуправления». Обратив внимание парламентариев на необходимость «вспомнить и наш собственный, еще дореволюционный исторический опыт», президент подчеркнул необходимость новой «редакции федерального закона об общих принципах местного самоуправления», потребность в дееспособном самоуправлении, без которого «эффективное устройство власти невозможно».

Известно, что работа Комиссии по разграничению полномочий между федеральными, региональными органами власти и местным самоуправлением, возглавляемая заместителем руководителя Администрации президента РФ Д. Козаком, приближается к своему завершению и, скорее всего, ее результатом и будет как раз выработка нового законопроекта, о котором говорил Президент.

Имея в виду негативный опыт разработки и применения аналогичных законов, принимавшихся в 1991 и 1995 годах, по-видимому было бы действительно необходимо, чтобы этот документ, по сути один из важнейших для становления современного общества, до его представления в законодательные органы самым тщательным образом был подвергнут всесторонней публичной экспертизе и приобрел окончательную форму законопроекта лишь по ее результатам. Ведь закон должен описывать не столько идеал, а делает он это, как мы видим, не всегда удачно, но и реальные способы его достижения. К тому же третью попытку, если и ее постигнет участь двух предыдущих, исправить уже будет практически невозможно.