В.А. Башлачев,
депутат Тарусской Городской Думы
первого созыва (1994-1996)
Вполне понятно, что многие ратуют за развитие самоуправления. Понятно, что ссылаются на опыт Запада. Причем суть большинства мнений выступающих по этой проблеме в СМИ выражается одним – «не хватает»... то финансовой самостоятельности, то законов... В том числе... Конституции. Но мнения выступающих - это одно, а факты - совсем другое.
Вспомним-ка, что предусмотрено Конституцией России по самоуправлению?
Статья 12. «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местной власти не входят в систему органов государственной власти».
Всего в Конституции России посвящено местному самоуправлению - более 10 статей и вся глава 8. Много это или мало?..
Посмотрим, как дела с «основами» на Западе, например в США?.. Тут придется «вооружиться микроскопом» - ведь в конституции США понятие «самоуправление» отсутствует напрочь! Лишь в 10-й поправке отыщется то, что можно назвать конституционной основой самоуправления в США: «Полномочия, которые не делегированы Соединенным Штатам настоящей конституцией и пользование которыми не запрещено, сохраняются за штатами либо народом».
Ну и как? Вот ведь какой парадокс! Конституционная основа в США намного хуже нашей. А в Англии конституции вообще нет! Однако только ленивые - из публично выступающих - не ссылаются на “недостаточность” Конституции России.
Суть публикуемых аргументов о финансовой стороне самоуправления такова: раз в России самоуправление обречено на дотационность, то из него ничего путного не получится. Вот если «разграничить» да «затвердить» доходы - тогда другое дело...
Посмотрим источники финансирования местной власти на Западе. Чтобы исключить субъективность, возьмем обобщенные данные Национального демократического института международных отношений (США).
1. Великобритания: правительственные субсидии (около 40%). Формулы определения и распределения субсидий обсуждаются ежегодно во время переговоров между центральным правительством и руководством местной ассоциации; местные налоги (около 30%). Ими обкладываются владельцы несельскохозяйственных участков земли и зданий; налог на квартплату, плату за аренду, обслуживание и пр. (около 30%).
2. Швеция: местный подоходный налог (около 40%). Его размер и цели определяются местными властями. Однако правительство может установить пределы налоговых ставок; государственные дотации (около 25%). Муниципалитеты ежегодно подают прошения, а правительство - принимает решения; сборы, пошлины и прочее (около 35%).
3. Нидерланды: центральное правительство финансирует муниципалитеты на 90%; местные налоги - 10%.
4. Соединенные Штаты Америки: налог на собственность (около 30%). Нормы налога устанавливают местные власти. В некоторых штатах они должны быть одобрены избирателями. Владелец может опротестовать оценку; дотации от администрации штатов и федерального правительства (около 40%); выручка от коммунальных предприятий и прочие источники (около 30%);
Это средние данные. Для конкретных муниципалитетов проценты, конечно же, могут значительно отличаться.
Что же получается? Дотационность местных властей на Западе существенно от нашей не отличается. Совершенно ясно, что финансовые источники самоуправления там никто не стремится раз и навсегда «затвердить». Однако самоуправление-то работает. А в России сплошные заторы.
Привычка ссылаться на «неблагоприятные погодные условия», «несбалансированность плана и снабжения» - она в крови наших чиновников. Изменились лишь ссылки: «непро-писанность законов» «дотационность» и т.п. Причем, подтекст их выступлений таков: Мы как «приводные ремни» стараемся, но нам не хватает то того, то этого... Сверху нам “спустили непрописанные” законы, снизу - недостаточно сознательный народ...
Это где вы видели народ, добросовестно работающий «на дядю»? И где вы видели чиновников с совершенно чистой совестью? Люди - не ангелы: человеку по природе своей присущи соблазны и пороки.
Еще недавно моральную сторону нашего чиновничества, худо-бедно, обеспечивала внутрипартийная жизнь, в основе которой была аксиома: «Кадры решают все!» Сейчас чуть ли не официально признано: коррупция в России поразила 60% властных структур. Причем, местные власти - не исключение.
Напомню, самоуправление на Руси - не новинка. Его история уходит в глубь веков. Другое дело, что за ХХ век многое позабыли. А ведь еще во времена Избранной Рады Ивана IV знали как «укоротить» соблазны и пороки наместников. Их избирали «всенародством». Пустозвонов да угодливых - не жаловали. Надо, чтобы человек был спокойный да “справный”. А чтобы, находясь во власти, «не зажирался» - его заставляли принародно целовать крест. Мол, клянись, что дела будешь вести по совести!
Теперь посмотрим, как сейчас на Западе?
Из материалов Национального демократического института международных отношений (США): «Решающим признаком самоуправления является не то, как его оценивают управляющие или посторонние, а то, как его оценивают сами управляемые».
Это надо трижды подчеркнуть: оценивают не управляющие, а управляемые! - в этом суть решения проблемы коррупции на Западе.
У нас же, надо признать, качество работы местной власти в СМИ по-прежнему оценивают сами управляющие. Причем их выступления вполне можно заканчивать хорошей советской песней: «А нам всегда чего-то не хватает: зимою - лета, осенью - весны!».
В России власть сравнивают с рыбой, которая “гниет с головы”. Когда имеют в виду оборону или систему финансов, то справедливо “голову” видеть в Москве. Но винить “рыбу” в Москве за помойку в Тарусе - это уж слишком большой перебор!
Сейчас в Тарусе, как и в других местах России, до полусотни учреждений: от райфинотдела до охраны природы. Местная власть - это, по сути, полусотня отдельных «рыбин”» у которых в Тарусе лишь “хвосты”. Ведь зарплату многим «хозяевам кресел» назначают начальственные «головы» в Калуге. С обычной, административной точки зрения, - так и должно быть. И все, вроде бы, логично... если бы не ход развития ХХ века, вернее, - уничтожения жизни.
В начале века на нынешней территории Тарусского района (ранее уезда) жило около 34 тыс. человек. Обжитая земля, за которую платили земские налоги, составляла 92 % территории. К 2000 году народу осталось 15 тыс. человек, а половина территории превратилась в «зеленую пустыню».
Неужели кто-то возьмется обосновать, что местная власть тут не причем? Мол, чиновники как приводные ремни добросовестно крутились, а виноваты во всем Хрущев, Брежнев, Горбачев да Ельцин! Тогда не какие они не “головы” на местах, а просто «хвосты» и есть.
Каждый знает, как трудно удержать рыбину за хвост, все время она выскальзывает. Так и чиновники. Для них милое дело быть «хвостом» в Тарусе, когда «голова» в Калуге. А если «голова» в Тарусе, да еще выборная - тут ведь могут «взять за жабры».
В оптимальной самоорганизующейся системе 80% проблем человека, которые возникают по месту его жизнедеятельности, должны решаться на уровне самоуправления и лишь 20% - с участием государственных органов. Сейчас все с точностью до наоборот. То есть соотношение 80 на 20 надо переставлять с головы на ноги по принципу: «Во всем, где местные власти способны сами поддерживать общеобязательные нормы, действия госорганов излишни и вредны». Конечно, десятки местных вопросов сразу и везде не могут быть переданы в самоуправление. Это будет неразумно, да и оно все местные дела зараз “не переварит”. Так что главная проблема как передавать?
На первый взгляд, вроде бы само собой, напрашивается: каждый вопрос надо передавать постепенно, по частям.
Однако, если надо разделить ящик с рыбой на две корзины, то разумный хозяин не режет каждую рыбину пополам. По корзинам раскладывают целые рыбины. Если по уму, то процесс передачи местных вопросов самоуправлению аналогичен работе разумного хозяина. Одна «корзина» - государственная с «головами», назначаемыми в Калуге; другая - самоуправление с «головами», избираемые в Тарусе. И суть законодательной работы в том, чтобы расписать по этапам: где, когда, какие предметы ведения передаются самоуправлению с финансовыми и материальными ресурсами, а какие нет. Опыт прошлых 5 лет показал, что чаще всего каждую «рыбину» режут надвое. А потом, телефоном соединяя голову с хвостом, ждут: когда срастется? Однако, как и разрезанная рыба, - ничего в самоуправлении не срослось и не срастется. Даже у ящериц лишь хвост прирастает, да и то, если цела голова. Наоборот же - нет. Так что при передаче того или иного вопроса самоуправлению «голова» вопроса обязательно должна быть местной.
Есть в настоящее время одна сторона деятельности местной власти, которая аналогов не имеет: ни в седой Руси, ни на современном Западе. Суть ее в особенности советской системы коммунального хозяйства. Десятилетиями быт местной жизни малых городов и поселков был «привязан» к предприятиям. «Увязывать» их директоров друг с другом - было дело горкома. Теперь местная власть не имеет права вмешиваться во взаимоотношения субъектов «хозяйственной самостоятельности». Теперь директоры сами по себе. Иногда вежливо, иногда не очень, намекают: «У нас рынок...». Вот только климат России рынка никак не воспринимает. Холода осенью наступают и держаться по 5-8 месяцев.
Вспомню пример в мою бытность депутатом Тарусской Городской Думы. В кабинет городского Головы входят два десятка женщин: «Весь год за отопление платим. На дворе 20 октября, а батареи - как лед». Городской Голова их, как может, успокаивает.
Совершенно ясно, что в торговле хлебом, чаем и т. п. товарами конкуренция очень важна и полезна. Но может ли быть рынок в «цепочке» - газ, котельная, теплотрассы, улицы, дома, батареи?
Конечно, можно «нарисовать» красивую схему оплаты. Можно согласовать 100 бумаг с десятью подписями и десятью печатями. Ведь жители и многие предприятия при нынешних доходах не могут оплачивать всю стоимость тепла. Но когда цепочка одна, а в ней контор с «задвижками» десять, то доказать, что не хватает 101-й бумаги - это плевое дело. Вот тут-то в «цепочке» и начинают «крутить задвижки».
Аналогично в электроснабжении, где не задвижки, а рубильники. В результате то в одном, то в другом месте России не включают или, наоборот, отключают то тепло, то электричество. Причем «головы» газа и электричества находятся далеко от места отключения
Конечно, городской голова Тарусы мог бы женщин отправить к тамошнему начальству. Они могли бы и съездить. Могли и шум в кабинете учинить... если бы попали в него. Или жалобу настрочить. А толку-то? Тепла не прибавится. Так что городской голова Тарусы в очередной раз опять назначал совещание директоров, опять увещевал, а точнее уговаривал. Иначе он фактически был бессилен помочь.
Надо признать: не бывает рынка там, где нет конкуренции товаров, а есть конкуренция «задвижек». Не может быть рынка в хозяйственных коммуникациях, построенных по единой схеме. Строить же параллельные трубы и электролинии - тоже не эффективно. Тут нужно “нерыночное” решение. Причем право воздействия на подобную энергетическую цепочку в самоуправлении должно быть самое прямое. Ведь почему женщины пришли к городскому голове? «Мы вас выбирали!» Как можно их отправлять - мол, не могу я вмешиваться в хозяйственную самостоятельность.
Надо признать: не может быть местной власти лишь с полномочиями уговаривания да увещевания. Чтобы жизнедеятельность не страдала от нестыковок в хозяйстве энергокоммуникаций, у местной власти должны быть полномочия принимать прямые решения.
В 1995 году был разработан закон «Об общих принципах местного самоуправления». Надо признать: разработчики не справились с постановкой задачи. Перегрузив закон множеством третьестепенных, разработчики упустили наиглавнейшие принципы: единства понятий;
- конкретности срока полномочий.
Что получилось в результате?
Во-первых, в России нет наиважнейшего единства наименований: территорий, выборных органов и должностных лиц. Приняв за основу маловразумительное нерусское понятие - “муниципальное образование”, получили - где-то улусы, где-то районы, где-то округа. Где-то советы, где-то мэрии, где-то собрания представителей. А во главе: то мэр, то городской голова, то глава местной администрации, то префект, а то и президент. Так ведь недалек день, когда в России люди и понимать друг друга перестанут.
К примеру, в Тарусе по прихоти «человека в кресле» классические русские понятия были отброшены: «городской голова» заменен «главой администрации», а «Городская Дума» - «представительным органом местного самоуправления». Неужели стало лучше?
Во-вторых, закон «О самоуправлении» по существу превратился в инструмент самоуправства. Раз в Законе написано: «срок полномочий... не может быть меньше двух лет», то чего удивляться, когда властолюбцы, находясь в кресле, устанавливают себе скромный срок - 4 года. Хотя совершенно очевидно, что сменяемость в Тарусе должна быть чаще, чем в Калуге. А в Калуге - чаще, чем в Кремле.
Народ имеет право ошибиться в выборе кандидата. Но у народа обязательно должна быть возможность исправить свою ошибку. На практике же, каким бы не был человек прохвостом, но если он попал в кресло, переизбрать его невозможно. Чтобы большинство избирателей вконец в нем разуверились, требуется время. Таруса терпела 8 лет.
И когда по телевизору талдычат: «Народ устал, у него апатия» - это ерунда. Не апатия это вовсе. Людям просто надоела бестолковость в законодательстве и во взаимоотношениях начальства. Вот почему на последних выборах депутатов в местную власть Тарусы явка была менее 40%. Даже на выборы главы администрации, который за 8 лет показал себя как нельзя хуже, и то пришло лишь 54%.
Надо признать: сколько не откладывают реформу местной власти, а возрождать самоуправление в России все равно придется. Ясно и то, что оно не может вводиться одинаково и одновременно и на берегах Белого моря, и в горах Кавказа, в Калининграде и на Чукотке. Люди разные, не похожи условия, разновелики и ресурсы. Так что начинать реформу надо по критерию единства и постепенности: вначале - минимальные нормы, регламентирующие иерархию принципов, единство понятий, конкретность сроков и другие элементы, гарантирующие целостность России, затем - законы, определяющие этапы и последовательность передачи полномочий от госорганов к самоуправлению в том или ином регионе страны.
Как ни крути, а проблему местной власти запутали сами московские законотворцы. Для возрождения самоуправления нужны свежие мысли. Поэтому нелишне бы провести всероссийский конкурс по разработке главных принципов реформы местной власти в России. Ведь разумные люди есть в Архангельске и на Кубани, на Смоленщине и на Дальнем Востоке. А посредине есть еще Урал и Сибирь, жителей которых Бог “мозгами” тоже не обидел.