Слово и дело местного
самоуправления
Заливать бассейн водой или учить плавать?
В России существует множество вопросов, по которым отсутствует
единство взглядов. Но чуть ли не основным становится теория и практика
утверждения в стране местного самоуправления. Именно здесь обнаруживаются
непримиримые противоречия и отношение к нему порождает состояние раскола.
Если основной закон государства провозглашает самоуправление одним
из основ конституционного строя, то в местных законах оно зачастую отрицается,
для чего используется заведомо надуманные предлоги. Политическое руководство
страны выражает серьезную заинтересованность в существовании местного
самоуправления, тогда как во многих регионах ему объявляют войну или, чтобы
отделаться от федеральных проверок, превращают в фарс. Когда споры перерастают
в судебные тяжбы, решения высших судебных инстанций его защищают, а низшие
суды, напротив, вообще не признают. Генеральная прокуратура приводит
региональное право к федеральному знаменателю, но местные прокуроры, наоборот,
оказываются “стойкими оловянными солдатиками”, защищая от федеральных законов
различные сепаратные декреты и предписания. Серьезная пресса поддерживает
инициативы по созданию местного самоуправления, бульварная подвергает их
злобному вышучиванию.
Вот
статья 12 Конституции. Она признает, гарантирует, наделяет самостоятельностью местное
самоуправление, дальновидно отделяя его органы от органов государственной
власти. Казалось бы, времени было достаточно, чтобы оно могло возникнуть и развиться.
Но вот вывод, к которому пришла Межрегиональная научно-практическая конференции
“Волеизъявление населения — основа местного самоуправления и государственной
власти”, проходившая в Тольятти 25—28 октября 2001 г.:
“За прошедшие восемь лет органы государственной
власти не приняли никаких существенных мер для того, чтобы воплотить положения
Конституции РФ о местном самоуправлении в жизнь — до сих пор ни в одном регионе
населению не передана во владение, пользование и распоряжение муниципальная
собственность, не реализованы права населения на самостоятельное решение
вопросов местного значения. … в российских регионах (оно) подменено местным
управлением чиновников”.
Притчей во языцах стали положения столичного устава о том, что
“жители Москвы в своей совокупности образуют городское (местное) сообщество и
осуществляют самоуправление”, а “в районах города местные сообщества не
образуются”. Если бы не юридический эвфемизм, та же мысль приобрела бы такой
вид: в Москве местное самоуправление запрещено. А
ведь такой запрет прямо противоречит не только Конституции, он не согласуется с
позицией высших должностных лиц России и Москвы.
На заседании Госсовета 28 февраля 2001 г., посвященном местному
самоуправлению, президент Путин назвал его “самой близкой к
человеку властью, которая решает большинство повседневных проблем простого
гражданина — от культурно-бытовых вопросов до благоустройства улиц. И от того,
насколько эффективно работает конкретная управа, поселковая или районная
администрация судят о дееспособности всего государства в целом”. Президент обозначил три задачи: серьезно укрепить финансово-экономическую базу местного
самоуправления, которая “влачит полунищенское существование”; завершить
формирование нормативно-правовой базы местного самоуправления и провести
инвентаризацию всего законодательства, регулирующего отношения в этой сфере”;
вернуть престиж местного самоуправления, этого муниципального уровня власти,
“только тогда туда придут достойные люди, способные реально изменить жизнь к
лучшему...”.
В феврале 2001 г. Ю. Лужков, отвечая своим коллегам по “Отечеству”
из Тосненского района Ленинградской области, заявил: “Успешное развитие
местного самоуправления — это необходимое условие становления реальной
демократии в стране”. Распоряжением от 30 января 2002 г. № 121-рп правительство
Москвы утвердило план мероприятий по формированию бюджетной системы: город —
район. Вот только его реализация отложена на период “после принятия закона г.
Москвы “об организации местного самоуправления”. А когда его примут — не
известно. К тому же суждения московских Ликургов на этот счет весьма специфично.
Г. Хованская, депутат МГД, полагает, что “по
мере того, как структура органов местного самоуправления будет вставать на
ноги, ей можно будет передавать все больше и больше полномочий. Сейчас она не в
состоянии переварить все, что ей может быть передано с городского уровня. Так
что нужно передавать полномочия постепенно, по мере того, как органы
самоуправления будут созревать и понимать свою значимость”. К тому же “главное
не в том, чтобы создать органы самоуправления, а в том, чтобы они эффективно
работали”. Перед нами дилемма, которую А. Павлов, советник одного из районных
собраний Москвы, сформулировал так: “Существующая система самоуправления в
столице напоминает ситуацию из анекдота — мэр и префектуры как бы говорят
управам: “Пока не научитесь прыгать с вышки, воду не нальем”.
Самоуправление и самоуправство на Пресне
Было бы ошибочно полагать, что москвичам, как и
многим гражданам России, чуждо стремление к реализации гражданских прав, в том
числе и права на самоуправление, и они нуждаются в том, чтобы сдавать
чиновникам экзамен на “зрелость” или “значимость”. Они зрелы и значимы не по
воле начальства, а фактом своего существования, что и решил 30 марта 2001 г.
Верховный суд РФ. Подтвердив решение Мосгорсуда от 26 декабря 2000 г. о противоречии
ряда положений московских законов федеральному законодательству о местном
самоуправлении, он поставил точку в споре о статусе местного самоуправления в
Москве. “Федеральное законодательство о местном самоуправлении на
территории г. Москвы действует без каких-либо ограничений”, а “право жителей
города на его осуществление не является особенностью правового положения Москвы
и осуществляется на его основе”.
Первым районом, приступившим к реализации в Москве
конституционных прав на местное самоуправление, стала Пресня. Его районное
собрание сначала избрало главу управы, не воспользовавшись кандидатурой,
предложенной префектом Центрального округа, а затем приняло, как того требует
федеральный закон, устав района. С этого все и началось.
Несмотря на конституционные положения, на установки главы
государства, гаранта Конституции, на положения федеральных законов, на прямое
указание верховной судебной власти, на неоднократные заявления московского
мэра, пресненские инициативы по реализации местного самоуправления были
встречено в штыки. Кем? Местным чиновничеством, окружной бюрократией, районным
прокурором, бульварной прессой.
Не
успели высохнуть чернила печати Московской регистрационной палаты на свидетельстве
о регистрации устава Пресненского района, как появилось ее письмо с
“уведомлением”, что устав, “не зарегистрирован в установленном порядке”, а
потому устав следует вернуть для погашения, а свидетельство о регистрации для
аннулирования.
Ссылаясь
на регистрацию районного устава, в котором, впрочем, не обнаружено отступлений
от законодательства, префект Центрального округа запретил подчиненным ему чиновникам
оформлять правоустанавливающие документы на основании решений главы управы по
жилищным вопросам жителей, вывел из юрисдикции района все жилищно-коммунальное
хозяйство и предписал руководителям районных предприятий “в одностороннем
порядке расторгнуть трудовые контракты, заключенные с главой управы района”.
Финансово-казначейское управление округа, обслуживающее средства
района, практически заблокировало исполнение платежных поручений, возвращая их
для подтверждения “наличия кредиторской задолженности”, для
обоснования “актами выверки”, “калькуляциями” “актами выполненных работ” и т.
д.
Стоило районным органам самоуправления —
районному собранию и главе управы — приступить к осуществлению своих
полномочий, а их у главы управы целых 105, как появились прокурорские протесты.
Пресненского межрайонного прокурора нисколько не волновало, что на подконтрольной
территории не исполнялось в течение восьми лет законодательство о местном
самоуправлении. Но он обратился в суд с исками о недействительности решений
собрания о непродлении договоров на рекламу табака, алкогольной продукции и
пива, о прекращении незаконных поборов с населения под видом платы за стоянку
автомашин у тротуаров, что ушлые вымогатели назвали “парковкой”, об
упорядоточении организации и регистрации в районе объектов торговли, о том,
чтобы жителей района, задержанных на его территории в состоянии опьянения,
препровождали не в вытрезвители, а домой.
При этом в исках нет убедительных ссылок на
нарушение федерального законодательства. Но прокурору почему-то ближе
распоряжения, поручения, региональные акты, которые, как установлено, зачастую
противоречат законодательству Федерации. А ведь есть еще влияние больших денег,
криминала, перед которыми трудно устоять.
Опротестована даже регистрация устава района.
Парадоксальная сторона этого иска состоит в том, что он беспредметен. Прокурор,
на которого федеральный закон возложил надзор за исполнением законов, счел
регистрацию незаконной, так как в “Москве не принят закон о порядке регистрации
муниципальных образований”.
Состояние абсурда, как и требуется в плохом
административном триллере, венчает нелепая по содержанию и фальшивая
челобитная, якобы написанное главой районной управы московскому мэру. И хотя
письмо с признаками доноса, обросшее несколькими высокими резолюциями, которые
окружные чиновники стали незамедлительно выполнять, было тут же дезавуировано,
его выдержки, снабженные вздорными комментариями, появились в газете “Версия”.
Вот уж действительно: “кто шляпку украл, тот и старуху пришил”.
Но в настоящее исступление после возникновения на Пресне местного
самоуправления впал “Московский комсомолец”.
Поначалу его авторы признали его “неуместность” вообще. В 2002 г.
Москва обретет местное самоуправление. Для МК это “час икс”, “неприятнейший
момент”, чреватый появлением “независимых районов”, придуманных на чиновные шеи
федеральными властями, что обязательно завершится “бардаком”. С чего бы? Да
потому что в Москве обязательно “появятся районы-миллионеры и районы-бедняки”,
потому что всякие районные Пупкины и Тяпкины “начнут распоряжаться средствами
по своему усмотрению”. Ясно же: что позволено Юпитеру, не позволено быку.
Затем появился фельетон “ООО “Пресненская управа”, Лимитед”
позабытого М. Дейча, в балаганном стиле, свойственным этому изданию,
комментирующий устав Пресненского района. Автору все не по душе. И то, что в
уставе 47 статей, чтение которых его “утомило”, и что район имеет символику, и
что главу управы, выборное лицо, мэр не может снять, и что у района есть права
в отношении собственности, налогов и бюджета, и даже то обстоятельство, что
нынешний глава управы в 1990 г. избирался председателем районного совета и вообще
дружен с теми, кто не дружит с Дейчем. Даже когда Дейч цитирует те положения
устава, которые буквально переписаны из федеральных и московских законов, для
него они “удручающая канцелярщина”, “бред сумасшедшего”.
Разумеется, не Дейчу и не МК, этим самозванным
психиатрам, определять порядки в России. До них еще не дошло, что эпоха
развала, которой они служили, заканчивается. А вот чиновникам, воюющим с
местным самоуправлением, было бы полезно не забывать послания президента
Федеральному Собранию, где было сказано, что “местное самоуправление находится
под защитой федеральной Конституции и является одной из фундаментальных основ
российского народовластия”.
Без самоуправления не может быть гражданского общества
Самоорганизация общества выражалась в России в разнообразных
социальных формах, общее название которых— общины. И там, где имела место эта
форма самоорганизации, существовали институты управления ими, которые тоже
носили различные имена — в старину их именовали губными старостами и
целовальниками, затем земством, после революции 1917 г. “местными советами”, в
наше время — органами местного самоуправления. Но независимо от названия
сущность остается одной и той же: наличие общественной самоорганизации является
условием существования и развития политической организации общества — то есть
существования самого государства.
Иначе говоря, чтобы быть государством в полном смысле этого
слова, Россия должна обрести общественную самоорганизацию. Чтобы у государства
была дееспособная власть, ее общественная самоорганизация должна иметь столь же
дееспособное местное самоуправление. Чтобы государственная власть могла создать
собственные компетентные органы, местное самоуправление должно иметь вполне
компетентные органы самоуправления. Чтобы современная нация могла существовать
в форме государства, население страны должно существовать в форме гражданского
общества. Одно может существовать только при наличии другого. Прав Солженицын,
которому вообще свойственно ошибаться во всем, соединяющий “расцвет России” с
“деятельным местным самоуправлением, растущим снизу вверх”.
Более того, только наличие гражданского общества и его институтов
в форме местного самоуправления дает возможность развивать такие политические
институты, как многопартийность, свободная экономическая деятельность,
собственность, гражданские права и свободы, словом все те жизненные,
гуманитарные ценности, которые характеризуют мировоззрение и правосознание.
Социально-политическая история России последних двух столетий, составивших
эпоху ее превращения из деревенской в городскую и из аграрной в индустриальную,
была, в сущности, историей сознания гражданского общества, за и против которого
которая шла борьба групп, сословий и классов, завершали которую то реформа
сверху, то революция снизу. Если посмотреть под этим углом зрения на все
кризисы в русской истории, то окажется, что в их эпицентре всегда находилась не
судьба власти, за обладание которой сходились в схватке борющиеся стороны, а
судьба общества, о котором зачастую все забывали. Но в любом случае общество
либо выбиралось из кризиса, либо покорялось ему.
Не были исключением и критические периоды конца XX столетия, запомнившиеся двумя датами — августом 1991 и октябрем
1993. Оба раза именно общество, а не социально-политический строй или
хозяйственно-экономический уклад, становились их главной жертвой. Историки и
аналитики не могут прийти к единому мнению о том, “что это было” — революции,
реформы, путчи, восстания или заговоры. Как бы ни был, в конце концов, назван
“процесс”, в 1993 г. он завершился разложением организационных общественных
форм, превратив граждан в дезорганизованных и деморализованных индивидуумов.
На
этом основании из множества положений, закрепленных в Конституции РФ, главным
является признание и гарантированность местного самоуправления, а политическая
борьба за утверждение местного самоуправления, предполагающего, разумеется,
формирование в ее результате гражданского общества и его дееспособных
институтов, оказывается гораздо более важным обстоятельством современной жизни,
чем все меры по преодолению системного кризиса.
Понятно, почему деструктивные силы, существующие в стране, стремятся задушить процесс общественной самоорганизации, почему для них смертельно опасна деятельность органов местного самоуправления, независимых от бюрократии, ныне зараженной такими несовместимыми с государством болезнями, как продажность, коррупция и измена, использующими в своих целях противоречия между уровнями власти, возникающие из несоответствия обязанностей и прав, задач и ресурсов. Но не это главное. Удручает и законодательство, состоящее из общих мест и благих пожеланий, которыми можно безнаказанно пренебрегать, и недопустимо низкий уровень правосознания правящих слоев, доходящий до правового нигилизма, до склок между властями регионов и органами самоуправления, порождая “проблемы экономической и политической нестабильности”. А ведь именно на все эти напасти местное самоуправление действует как антисептик на заразу.
В Ежегодном Послании Президента на 2001 год была поставлена задача
“навести порядок и в муниципальном законодательстве”, которое “ближе всего к повседневной жизни граждан и
при этом — очень низкого качества, перегружено и часто нелогично”. И
центральное условие успеха, как всегда, кадры: “к этой работе должны быть привлечены практики и эксперты местного
самоуправления, общественные союзы городов и муниципальных образований, имеющие
богатый теоретический и практический опыт. Таких людей у нас достаточно”.
В политике, как и в медицине, когда понятна и болезнь, поразившая общественный организм, и ее первопричины, исцеление возможно. Надо лишь знать, уметь, мочь и желать.