С.С. Серебряков

 

Разгадки «коренного града»

 

Более или менее известно, как следует относиться к решениям высших органов законодательной и исполнительной власти — их надлежит исполнять. Но как быть, когда нормы федеральных законов дополняет решение Верховного Суда России — высшего органа судебной государственной власти, и речь в нем идет не о дальних регионах страны, а о городе федерального значения Москва?

 

Конституция Российской Федерации 1993 года, по сравнению с ранее действовавшими основными законами, внесла много новых положений в административно-территориальное устройство регионов. Регионы теперь — субъекты Федерации, управление в которых осуществляют региональные органы государственной власти, имеющие самостоятельные полномочия и право издавать в их пределах собственное законодательство. В каждом регионе должно осуществляться местное самоуправление, причем его органы, согласно ст. 12 Конституции, «не входят в систему органов государственной власти». Последнее обстоятельство, за некоторыми исключениями, не повлекло за собой необходимость вносить в существовавшие прежде системы управления каких-либо изменений. Разве что пришлось изменить названия институтов власти и уменьшить примерно на порядок количество мест в представительных органах. Но сложившееся в прежний период территориальное устройство в принципе сохранилось. Причем повсеместно. Исключение составляет одна лишь Москва

 

Проблемы организации и управления Москвы

 

Существовавшая прежде в Москве система деления столицы на районы, которая складывалась в столице примерно в течение последних 50 лет, была отменена в 1991 году. Это отдельная история, не относящаяся к нашей теме. Как бы там ни было, актами исполнительной власти столицы были учреждены 10 административных округов (рис. 1), а в 1993 вместо прежних 33 районов — примерно 140 муниципальных округов.

 

 

Но через несколько лет муниципальные округа переименовали в районы, уменьшив их число до 125. Прежнюю двухзвенную систему управления (город-район) сменила трехзвенная (город-округ-район), а штатная численность городских чиновников выросла в несколько раз.

Однако сумма территорий районов не составляет, как можно было бы предполагать, всей территории Москвы. Примерно треть ее находится в ведении региональной власти. В ст. 19 городского Устава они названы «территориальными единицами с особым статусом». Предполагается, что их статус должен предоставляться «историко-культурным, лесопарковым, промышленным зонам, а также территориям, используемым для обеспечения городского хозяйства, транспортных коммуникаций, энерго- и водоснабжения города, территории ярмарок, выставок и другим». Вне территорий районов, создание которых Устав отнес к компетенции городской думы, «единицы с особым статусом» может «образовывать мэр Москвы». Мэр же образует и виртуальные административные округа, властные структуры в которых, названные на французский манер префектурами, а их руководители префектами, является элементом общегородской (региональной) системы управления.

Понятно, что ни округа, ни территории с особым статусом не являются единицами административно-территориального устройства, которые федеральные законы относят к низовому уровню общественной самоорганизации. Их органы не избраны снизу, а назначены сверху. Статус префектур подобен статусу администрациий в федеральных округах. Они — часть федерального управления, созданного решениями президента РФ.

И если префекты и их аппарат те же городские чиновники, исполняющие по решению мэра Москвы некоторые общегородские функции на окружной территории, то в «единицах с особым статусом» произошло замещение местного самоуправления хозяйственным ведением. С этими территориями произошло то же самое, что в прошлом с колхозами и совхозами, где председатели и директоры де-факто присваивали власть сельсоветов.

 

Как Устав спорит с Конституцией

 

Конституция РФ принята 12 декабря 1993 года, устав города Москвы - 28 июня 1995 года. Казалось бы, устав должен соответствовать Конституции. Такого, к сожалению, не произошло. Местные нормы, как ни странно, игнорируют положения Конституции.

Московскому Уставу хочется представить дело таким образом, что жители Москвы «в своей совокупности» составляют некое  «городское сообщество» (ст.11). И понятие «местное сообщество» трактуется как синоним «городского сообщества», в связи с чем, читаем мы, «местным сообществом на территории Москвы является городское сообщество», а из этого следует, что они «в районах города Москвы не образуются». Если бы речь шла о городе малой или средней величины, где жителей несколько десятков или сотен тысяч, такое положение было бы понятно. Городское сообщество в подобных масштабах возможно и, быть может, даже желательно. Но так как речь идет о 8-миллионном мегаполисе, то невозможно представить его подобием «местного» или «городского» сообщества.

В самом деле, разве повседневная жизнь Царицына хоть как-то связана, допустим, с заботами Ховрина, Перово с Тушино, Кунцево с Коптево, Солнцево с Бабушкиным. А вот у жителей отдельных районов ГФЗ без труда можно найти и единые интересы, и общие потребности, и солидарные стремления. И хотя их никто не отрицает, московский закон накладывает на них запрет, предписывая местным сообществам забыть о самоорганизации, а значит и о их праве заниматься ими самостоятельно.

Как ни крути, налицо очевидное несоответствие Устава Москвы Конституции РФ. Она устанавливает, что население без разрешения свыше решает вопросы местного значения (ст.130); для этого оно само определяет структуру органов местного самоуправления (ст. 131). Эти органы не входят в систему органов государственной власти, а самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12). Единственный ограничитель - местная традиция (ст.131). Ни одно из этих положений Устав не воспринял, как и упоминание о местных традициях, хотя такие традиции существуют, но преданы забвению.

Что следует из предположения, что все жители современного «ГФЗ Москва» составляют единое сообщество? Что выполняя положения Конституции, он, с одной стороны, должен, как город федерального значения, - образовать органы государственной власти субъекта федерации, с другой, - уже в качестве города Москва - определить структуру органов местного самоуправления и избрать их. Но московскую практику повело в другую сторону. Ст. 6 Устава определила, вопреки Конституции, упомянутый "двойной статус представительного и исполнительного органов власти города Москвы". Но как доказать, что такой статус соответствует положениям Конституции?

Для этого в Уставе (ст.6) сказано, что он основан на положении «статьи 66 Конституции Российской Федерации, в соответствии с определенным статьей 65 Конституции Российской Федерации статусом города Москвы как города Российской Федерации и как субъекта Российской Федерации, во исполнение требований статей 11, 32 и 131 Конституции Российской Федерации». Но это похоже на голословные увертки, так как простое знакомство с текстом этих статей показывает, что все ссылки на них несостоятельны. Ст. 66 определяет статус не учреждений власти в субъекте федерации, а самого субъекта; ст. 65 говорит о том, какие субъекты сходят в состав РФ; ст. 11 - о том, что государственная власть в субъектах федерации осуществляют образуемые ими органы; ст.32 - о правах граждан на участие в управлении делами государства; ст.131 - о том, где создается местное самоуправление и каким правомочием обладает население при определении его структуры. Остается предположить, что авторы Устава либо обладали способностью читать Конституцию между строк, или же им известен ее подтекст. Но это уже из области мистики, в которой мы слишком ясно осознаем свое несовершенство.

Тем не менее Устав (ст.6), пренебрегая данными положениями, гласит:

 

«представительным органом городского самоуправления, представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы является выборный орган - Московская городская Дума», а «исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти города Москвы является Московская городская администрация».

 

Складывается впечатление, что городская бюрократия, оказавшись после событий 1991 и 1993 годов вне общегосударственного контроля, сумела возвести в норму закона эгоистическое желание бесконтрольно распоряжаться ресурсами Москвы. Ограничив количество представительного органа 35 местами (ст. 43 Устава), она создала ему в качестве противовеса мощный «исполнительный орган власти» (ст. 6):

 

«Исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти города Москвы является Московская городская администрация (далее - городская администрация или мэрия). Деятельностью мэрии руководит избираемый жителями Мэр Москвы, являющийся высшим должностным лицом города Москвы и главой городской администрации. В структуру городской администрации входят коллегиальный орган исполнительной власти - Правительство Москвы, Управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы городской администрации, префекты административных округов, а также иные органы, создаваемые Мэром. Отраслевые органы городской администрации могут распоряжениями Мэра объединяться в комплексы городского управления. Городская администрация как исполнительный орган городского самоуправления имеет территориальные отделения в районах города Москвы - районные Управы, являющиеся органами власти районов».

 

Само собой понятно, что описанный здесь административный монстр, какого не найти ни в одном другом «субъекте федерации», вряд ли совместим с полноценным представительным органом государственной власти или с подлинным местным самоуправлением.

 

Некоторые странности устава

 

В данном случае у нас нет возможности подробно анализировать весь московский Устав, хотя, по правде говоря, обилие настоящих правовых перлов в нем делает его по-своему уникальным документом. Но кое-что, раз уж речь в России зашла о целесообразности диктатуры закона, все же хочется предъявить, чтобы потом никому не было мучительно больно.

Ст. 5 предусматривает: «самоуправление в городе Москве осуществляется гражданами… через систему органов самоуправления города Москвы, законодательно закрепляемую по мере формирования социально-экономических, финансовых и организационных предпосылок». Положения, выделенные курсивом, противоречат Конституции. В ней, в отличие от Устава, право на самоуправление не обременено никакими условиями. Получается, что в Усть-Орде, Пешехонье и других тому подобных поселениях страны предпосылок для самоуправления выше крыши, а в самом богатом и развитом городе - их нет.

Согласно ст. 15 Устава, «до издания федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и города Москвы, согласно Конституции РФ, Федеративному Договору и Протоколу к нему, могут приниматься законы и иные нормативные правовые акты города Москвы с последующим приведением актов в соответствие с федеральными законами в случае их издания». Понятно, о чем идет речь. Поскольку значительной части необходимых общегосударственных законов еще нет, то такая норма упраздняет единое право в стране.

Опасность данного положения можно подтвердить примером, вытекающим из ст. 22 Устава. Она утверждает: «в городе Москве признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Получается, Устав готов защитит и феодальную, и родо-племенную формы собственности? К тому же мало кому известно, что никакого федеративного договора не существует, потому что его никто не заключал. Во всяком случае достоверно известно, что Моссовет, орган государственной власти в Москве той поры, такой договор не вотировал.

В ст. 23 сказано, что органы власти районов могут осуществлять правомочия собственника «в отношении муниципальной собственности, переданной или приобретенной в установленном законом порядке, после принятия Думой по представлению Мэра решения о формировании самостоятельных бюджетов районов». Данное положение противоречит ст. 132 Конституции РФ, где установлено, что «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью». Чтобы создать такой орган и управлять муниципальным имуществом, никаких представлений или решений, разумеется, не требуется.

Некоторые законы стоит не комментировать, а лишь цитировать.

 

Как совместить трудно-совместимое

 

Конституция предписывает разграничивать в субъекте федерации органы государственной власти и местного самоуправления; Устав Москвы их, напротив, совмещает. Конституция наделяет всех жителей государства правом создавать органы местного самоуправления; Устав Москвы обуславливает реализацию данного права некими сомнительными предпосылками, возникновение которых отдает в руки всевидящего мэра и всезнающей городской думы. Конституция предполагает различие между городом Москвой и городом федерального значения с тем же названием; Устав Москвы отождествляет эти два понятия, делая вид, что речь идет об одном и том же предмете. Несовместимость права и практики налицо.

Просматривается два подхода к решению проблемы. Один вытекает из недавно принятого Верховным судом решения, согласно которому в районах города Москвы должны быть созданы органы местного самоуправления. Формально данное решение находится в соответствии с Конституцией РФ. В действительности, к сожалению, его исполнение, если оно состоится, окажется профанацией конституционных положений. Объясним, почему? 125 районов, образованных в пределах ГФЗ, не обладают социально-экономическими ресурсами, которые бы дали возможность жителям этих образований осуществлять полноценное самоуправление. Ведь под видом административных районов образованы «спальные районы», где нет ни производственной инфраструктуры, ни коммунальных служб, ни объектов полноценного налогообложения. Создавать органы самоуправления на базе ампутированных, лишенных средств существования районов было бы опрометчиво. Такое самоуправление сразу же окажется в кабале у городских чиновников, в чьих руках ресурсы и бюджет. Не годится и прежнее районное деление города, существовавшее до 1993 года. Оно создавалось не под местное самоуправление, а под систему партийных организаций. В результате, к примеру, в Бауманском районе проживало 80 тыс. человек, а в Красногвардейском - 750, хотя численность членов КПСС в них, как нетрудно догадаться, была примерно одинаковой.

Привести организацию города федерального значения Москва и системы органов власти и самоуправления в нем в соответствие с Конституцией РФ тем не менее можно. Но для этого на Москву надо посмотреть иными глазами. Увидеть ее в историческом развитии. Почувствовать ее традиции. Забыть о бушевавших в ней в недавнем прошлом административных восторгов. Чтобы найти решение, необходим непредвзятый, трезвый, объективный и любящий взгляд.

То, что мы привыкли называть Москвой, уже давно переросло общепринятое понятие города, став гигантским мегаполисом, площадь которого ныне составляет 1091 кв. км., когда как в начале века было 91,5, а в 1917 году 176,9 кв. км. И если посмотреть на него с высоты летящего самолета, когда не видны административные границы, то он давно уже слился с соседними городами, такими как Химки, Мытищи, Подольск, Красногорск и т.д. Поэтому трудно объяснить, почему те же Химки надо считать самостоятельным городом Московской области, а Солнцево или Митино - частью ГФЗ Москва. С другой стороны известно, что механическое приращение его территорий вовлекло в официальные границы Москвы давно сложившиеся города, такие как Кунцево, Перово, Бабушкин, Тушино и т.д. Их и теперь можно обнаружить на карте, хотя время многое перекроило и перестроило.

Короче говоря, устранение возникших противоречий невозможно без такой реорганизации «города федерального значения Москва», которая бы пришла в согласие с Конституцией.

 

Как привести в соответствие организацию Москвы

 

Проблема состоит не в слабом, с точки зрения права, характере административных округов. Дело в том, что субъектом федерации «город федерального значения Москва», как целым, не может эффективно управлять одноуровневая система. Хотя бы потому, что его площадь, плотно застроенная зданиями и сооружениями, составляет ныне 1091 кв. км, а его постоянно проживающее население — более 8 миллионов. Поэтому появление промежуточного звена между региональным и местным уровнями объективно необходимо. Вот только, на наш взгляд, была избрана неудачная правовая и административно-территориальная формы его реализации. Ведь по федеральному праву территория государства находится в ведении не регионов, а Российской Федерации (пп. «а» ст. 71 Конституции). Стало быть, все ее преобразования суть решения, принимаемые не региональными, а федеральными органами государственной власти, оформляемые в виде законов (ст.76).

Что же получается? Трехуровневая система управления, существующая де-факто, противоречит двум уровням административно-территориального устройства, которые существуют де-юре. Данное противоречие может быть решено, если преодолеть сложившейся в далеком прошлом и существующий поныне взгляд на Москву как на город, практически ничем не отличающийся от других городов страны, разве что своими размерами.

В действительности это давно уже не так. На протяжении одного только XX столетия площадь Москвы увеличилась почти в 12 раз, а в пределах МКАД — в 9,7 раза. По сути, в России создан совершенно иной, чем век назад, общественно-экономический феномен, устройство которого вряд ли может копировать прежние формы.

Начиная с 1917 года элементом структурной организации Москвы являлся район. Тогда в ней, напомним, проживало 1,9 млн. чел, а ее площадь составляла 176,9 кв. км. Москва стремительно росла, а ее структура постепенно устаревала. Более того, само районирование стало мало-помалу отражать не специфику мегаполиса, в который превращалась Москва, а особенности городской парторганизации. Поэтому были районы с населением и в 80-100 тыс. чел, и в 500-800 тыс. Критерием являлась численность членов КПСС, а не совокупный потенциал территории. К началу 90-х это стало препятствием и для развития Москвы в новых общественно-политических и социально-экономических условиях.

Если районы в качестве базовых элементов внутренней организации изжили себя, но что должно их заменить? Округа образца 1991 года? Но они возникли как элементы управления городским хозяйством. Не более того. Следовательно, необходима форма, соответствующая и законодательству. Что это за форма?

На наш взгляд, внутриорганизационной единицей «города федерального значения Москва» должны быть городские поселения, подобно тому, как остальные субъекты федерации — области, края или республики — состоят из аграрных районов и городов регионального подчинения. Под этим углом зрения административное устройство Москвы может приобрести конфигурацию, представленную на рис. 2.

 

 

Понятие города Москвы и статус столицы сохраняет здесь исторически сложившаяся территория ее центра, примерно совпадающая с контурами Камер-Коллежского вала, построенного во второй половине XVIII века. Остальные территории преобразуются в города с примерно миллионным населением и с восстановлением традиционных названий. Ныне существующие районы могут быть сохранены или преобразованы в порядке, установленном статьями 12, 130—133 Конституции РФ. Таким образом, организация Москвы приобретет качества, соответствующие нормам федерального законодательства. Как видно на рис. 2, возможно также выравнивание территории Москвы как субъекта федерации, если передать в состав смежной Московской области 206,2 кв. км., которые расположены за пределами МКАД.

 

Как привести в соответствие управление Москвой

 

Конституция РФ упоминает Москву двояко. Как город федерального значения «в составе Российской Федерации» (ст. 65); и как город, являющийся столицей Российской Федерации, «статус» которой  «устанавливается федеральным законом» (ст. 70). Предлагаемая реорганизация не только не противоречит действующей Конституции, но и устраняет существующее несоответствие между нею и тем, что фактически сложилось. Попытка преодолеть это несоответствие, предпринятая в Уставе Москвы 1995 года, оказалась юридически неудачной.

Достаточно взглянуть на два его положения. О том, что «местным сообществом на территории Москвы» признается лишь «городское сообщество», а «местным сообществам в районах города Москвы» предписано не «образовываться». И о том, что городской уровень власти наделен «двойным статусом», согласно которому «представительным органом городского самоуправления, представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы является выборный орган — Московская городская Дума», а «исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти города Москвы является Московская городская администрация».

Подобные положения выводили в Москве за пределы федеральных законов не только деятельность органов государственной власти субъекта федерации и местное самоуправление, но и смежные отрасли, такие как бюджетное, налоговое и гражданское право. К тому же такая схема предоставила всю полноту власти в Москве с ее более чем 6 миллионами избирателей всего лишь 36 избираемым лицам, что вряд ли соответствует общепризнанным принципам демократически управляемого государства. К тому же известно, что чем сложнее система, которая нуждается в управлении, тем сложнее должна быть и система управления ею.

Юридическая коллизия, которая была очевидной, наконец дошла до рассмотрения в органах судебной государственной власти, которые и расставили все точки над i. По иску трех москвичей, посчитавших, что их права нарушены, Московский городской суд решением от 26.12 2000 года, а Верховный суд РФ определением от 30.03.2001 года признали, что указанные положения московского законодательства противоречат Конституции и федеральным законам, в связи с чем они «применению не подлежат». К тому же суд определил, что «федеральное законодательство о местном самоуправлении на территории г. Москвы действует без каких-либо ограничений», а «право жителей города на его осуществление не является особенностью правового положения города Москвы и осуществляется на его основе».

Определение Верховного суда Российской Федерации поставило перед москвичами задачу по приведению административно-территориального устройства и системы власти и управления в Москве в соответствие с федеральным законодательством. И так как судебная власть есть одна из ветвей государственной власти, и ее решения обладают точно такой же силой, как и нормы законодательства, то у москвичей нет иного выбора, как только исполнить решения суда. Изложенная здесь схема, как полагает автор, дает возможность сделать это сравнительно быстро и безболезненно.

Учреждение городов, проведение административно-территориального упорядочения, формирование системы органов власти и управления, принципиально определенной законодательством, все это осуществимо лишь по специальному федеральному закону. Что нужно, чтобы он был принят? Политическая воля законодателя и осознание им того, что в таком законе действительно созрела насущная необходимость, даже когда "народ безмолвствует". Ведь чаще его молчание - признак оцепенения, а не согласия. Всем понятно, что в стране должна быть утверждена законность. И начинать надо не с окраин, а с коренного града России, как назвал Москву поэт П. А. Катенин еще в 1840 году. Кому же, как ни Москве быть примером и образцом?


Реклама:
-