А. Ветлов

 

Как укрепить самое "хрупкое" дитя демократии

 

Предусмотренный Конституцией парламент Российской Федерации, в сущности, появился для общества так же неожиданно, как и сам главный закон, опалённый государственным переворотом осени 1993 года. Тогда, после трёх "славных" дней, в результате которых Россия вообще лишилась всех представительных органов власти по всей стране, никому не пришло в голову предпринять разъяснение того, что намечалось предусмотреть в новой Конституции страны, которую было обещано представить на всенародный референдум. Ни авторы и апологеты Конституции, ни её критики не стали или не смогли разъяснять публике смысл еще одной конституционной реформы, в которой, в очередной раз, изменялась система власти в стране. Авторы вообще не захотелось стать такими же отцами-основателями, какими были Гамильтон или Медисон, которые накануне рассмотрения Конгрессом проекта конституции США на протяжении многих месяцев печатали в газетах статьи, подробно и доходчиво разъясняющие американцам, что подразумевается за тем или иным положением конституционного проекта. Но у нас своего русского "федералиста" не получилось. Россия, как известно, не Америка, мы друг на друга не похожи: у них парламент, у нас собор, у них встречаются, у нас заседают, у них говорят, у нас  - думают…

 

I

Что касается парламента, то он появился в Конституции 1993 года как нелюбимое, но всё-таки формально необходимое дитя. Ни для кого не секрет, какие чувства испытывал Ельцин, вносивший текст конституции на референдум, к представительным органам власти. Он их ненавидел. Он их не понимал. Он их боялся. Потому услужливые исполнители слепили такой парламент, конструкция которого, строго говоря, не удовлетворяет ни одному критерию. Он ни на что не похож. Ни на теоретические разработки, содержащиеся в науке государственного права. Ни на традиции, свойственные русскому парламентаризму. Ни даже на те потребности, которые должны были возникнуть из особого государственного устройства страны, федеративная форма которого также была не создана в результате естественноисторического процесса, а сконструирована в кремлевских кабинетах.

Что же в действительности было создано? Формально - двухпалатный парламент. Традиционная схема, применяемая в федеративных государствах. Тот факт, что Россия в её современных границах - вовсе не федерация, об этом можно даже не говорить. Это понятно без объяснений практически всем. Но заявлять об этом открыто не принято. Это считается неприличным. В действительности мы давно играем в федерализм, даже опасно заигрались в него. Ну разве не ясно, что Великороссия, частью которой является теперешняя Россия, никогда не создавалась на началах объединения суверенных, исторически сложившихся государств. Даже в кошмарном сне никому не приходило в голову, что Смоленская, Рязанская или Читинская области и прочие административные единицы будут приравнены к Саксонии, Вюртембергу или Шлезвиг-Гольштейну и их возведут в ранг государств. Политический федерализм для России выдуман и реализован формально-юридически большевиками-марксистами в 1918 году. И мы носимся с ним, словно с писаной торбой, вот уже целое столетие. Но даже если отвлечься от этого искусственного "российского" федерализма, всё равно общегосударственный парламент, состоящий из двух палат, скорее норма, чем исключение из нее. Вот только палаты получились у нас более чем странные.

Государственная дума - в качестве нижней, земской палаты - должна отражать политическую структуру общества, являться олицетворением общенационального представительства. А что возникло в действительности? Палата, расколотая на две несопрягающиеся, разнокалиберные части. Одна избирается по партийным спискам. Другую избирают в мажоритарных округах. Не палата, а парламентский кентавр, гермафродит, который своим существованием будет постоянно опровергать самого себя, противоречить себе самому, быть в лучшем случае публичной политической трибуной, но не законодательным органом. И надо прилагать неимоверные усилия, чтобы задуманное всуе охотнорядское вече, состоящее из 450 политических планет, каждое из которых тщиться претендовать на самостоятельную траекторию жизни, становилось, тем не менее, работоспособным парламентом, которым нация может гордиться.

Практическая необходимость, а не общественная реальность, заставляет членов нижней палаты объединяться в квази-партийные (пока что) фракции, которые, в лучшем случае, сохраняются до истечения полномочий и благополучно исчезают без следа, чтобы уже никогда больше не появиться. А после следующих выборов, в зависимости от конъюнктуры, новый состав палаты опять занимается самоорганизацией, и опять создаются фракции, срок существования которых не превышает четырёх лет. И так без конца. И выборы 1999 года не составили исключения: нижняя палата обновилась более чем на три четверти. Когда этот состав депутатов стал дееспособным и квалифицированным? Через год, да и то с трудом. 

Но так как партии всё-таки существуют, и они прорываются через 5-процентный барьер, то часть нижней палаты оказывается более или менее организованной. Именно эти партийные фракции создают каркас нижней палаты. Без них вообще ничего не удалось бы создать. И Госдума была бы без них безвольной игрушкой в руках либо алчной бюрократии, либо властолюбивой денежной аристократии, либо вообще превратилась в политический клуб, как это произошло со Съездом народных депутатов. Сейчас же именно эти две силы и создают нижнюю палату, а вовсе не волеизъявление так называемого электората, которому, по большому счёту, глубоко наплевать на все демократические экзерсисы, придуманные на подмосковных правительственных дачах.

Ещё большое удивление вызывает Совет Федерации, или верхняя палата. Теоретически она должна отражать федеративный характер государственного устройства и состоять из всероссийски известных и наиболее авторитетных политических и общественных деталей. Но в Конституции этот тезис нашел весьма двусмысленное отражение. Там сказано, что Совет Федерации формируется из представителей законодательной и исполнительной властей субъектов федерации. Закон, который теперь изменен, разъясняя это положение, определял, что это относится к главе исполнительной власти и лидеру законодательного собрания региона. Вместо того, чтобы стать своеобразным сенатом - собранием старейшин - верхняя палата превращалась зачастую в собрание удельных князей и ханов, созываемое, к тому же, время от времени. И точно так же, как и Госдума, Совет Федерации оказался разделенным на две разновесные категории - в одной всесильные "губернаторы", в другой - никому не известные "спикеры". Конечно, на всё это можно посмотреть как на неудобства, но в действительности речь идёт о глубоких проблемах. Теперь принята новая схема «формирования» верхней палаты, но что из этого должно получиться – ведомо одному только Провидению и президенту. Впрочем, первые шаги по трансформации верхней палаты уже позволяют вынести заключение - из палаты парламента Совет Федерации превратился в клуб лоббистов. Одна часть лоббирует интересы региональных кланов, другая - московских.

Что стало консолидировать нижнюю палату? Угрозы национальной безопасности страны? Экономический кризис? Вымирание населения? Унизительная зависимость России от благорасположения стран-победительниц в «холодной войне»? Ничего подобного! Палата сплачивалась (по крайней мере в прошлом), когда над нею, словно Домоклов меч, нависает президентская десница, обещающая её распустить со дня на день. С какой стати? А просто так, чтобы депутаты не заносились! Но когда такая возможность в конце концов исчезала, Госдуму вновь раздирают разнообразные страсти, и она из властного органа превращается тоже в клуб лоббистов, среди которых депутаты терялись, словно жемчужины в навозной куче.

В отличие от нижней палаты, никогда не скрывавшей различных, зачастую несовместимых точек зрения по большинству вопросов государственной жизни, Совет Федерации всегда демонстрировал чуть ли восточный политес. Но в действительности, если судить по многочисленным публикациям, среди членов верхней палаты, как в прошлом составе, так и теперь, когда она состоит из "представителей", также нет никакого единомыслия. А если и есть между палатами в этом отношении какое-то различие, так лишь в том, что "сенаторы" как чёрт ладана страшатся обвинения в причастности к партиям, когда как думцам свойственно отрекаться не от партий, а от "политики", которую ёрничающие журналисты привыкли отождествлять с отхожим местом.

Как бы там ни было, но, глядя правде в глаза, надо признать, что нет пока в стране такого государственного института, который бы находился на высоте своего положения. Сейчас ни одна "властная ветвь" не служит нации и государству так, как того требуют обстоятельства. Можно не поминать нехорошими словами предыдущего президента, всех генеральных прокуроров оптом и в розницу, все многочисленных федеральные суды. Не о них речь.

При избирательных технологиях, применяемых для формирования институтов власти, корень зла всегда необходимо искать в главном государственном институте, а им является не президент или правительство, а парламенте. В конце концов не от чиновников или судей зависит порядок вещей, а от представительных учреждений. В президентах или мэрах, как мы уже имели возможность убедиться, избиратель может ошибаться. В коллегиальном органе, состоящем из многих сотен политических деятелей, никогда.

Парламент - это не зеркало из комнаты смеха, как хотелось бы думать развращённой публике, привыкшей смотреть пленарные заседания палаты по телевизору, когда там развлекаются записные гороховые шуты. Парламент - в строгом смысле слова - это квинтэссенция нации, её сливки, её воплощённый разум. Так должно быть, если в государстве используются механизмы всеобщих выборов, но так пока ещё не стало. К сожалению, парламент в 1993 году и был задумана так, чтобы всегда оставаться в возрасте политического недоросля, не накапливая ни опыта, ни знаний, ни авторитета.

Следовательно, проблема дееспособности власти существует в гораздо более широком смысле слова, чем это предусмотрено в тех изменениях, которые предусмотрены принятыми в 2000 году законами. Они вносят в существующую систему безусловно необходимые, но всё-таки отдельные, частные, оперативные изменения. Но вряд ли они направлены на то, чтобы улучшить ситуацию коренным образом, чтобы на основании уже имеющегося негативного опыта принципиально изменить представительную систему власти.

 

II

Абстрагируемся от существующей ситуации. Попробуем определить, что, собственно говоря, должно быть воплощено в высшем представительном учреждении государства. Ответ может звучать так. Парламент, во-первых, должен отражать политические пропорции, сложившиеся в обществе: во-вторых, ему нельзя не быть средоточием государственного интеллекта; в-третьих, он должен иметь соответствие с территориальным устройством государства.

Если бы уровень политического развития нашего общества был существенно выше, и в наличии были бы развитые гражданские институты, то структура парламента могла бы ограничится двумя палатами. Но очевидно, что таких институтов нет, как нет и надежда на то, что они появятся "с сегодня на завтра". Поэтому в настоящий исторический период представляется более правильным иметь не двухпалатный законодательный орган классического типа, свойственный государствам с достаточно продолжительным опытом их развития. Если палата воплощает принцип федеративности, формируясь из резидентов, командируемых региональными властями, то она не может одновременно быть и собранием выдающихся политиков-законодателей. Если палата создаётся на основании партийного представительства, в её состав вряд ли смогут попасть "аксакалы" и "старейшины". Не секрет, что крупные политические фигуры плохо подчиняются партийной дисциплине; они не могут существовать во фракционных клетках, свойственных палате, создаваемой при помощи выборов по партийным спискам.

Как бы это не выглядело неожиданным, в современной России высшее представительное учреждение должно состоять не из двух, а из трёх палат. Назовем их Государственной думой, Сенатом и Советом Федерации.

Первые две, работающие в качестве постоянно действующих палат, и третья палата, собирающаяся факультативно. Тогда мы будем иметь парламент, палаты которого окажутся в состоянии, с одной стороны, выполнить все перечисленные выше задачи, и с другой - соответствовать реальному положению, в котором находится социально-политическое и административно-государственное развитие страны. Нехорошо отставать, но и забегать вперёд ещё опаснее.

Если исходить из этой концепции, то Совет Федерации, символизирующий федеративный характер территориального устройства, вообще не пришлось бы реформировать, что происходит в настоящий момент. Он вполне может состоять из глав исполнительной и представительной власти региона. Но членам этого органа не придётся изображать из себя профессионально-работающих законодателей. Совет Федерации в этом случае будет участвовать в законотворческом процессе лишь по тем вопросам, которые в действительности касаются федеративных отношений. А они выражаются главным образом в двух моментах - при утверждении государственного бюджета и при утверждении планов и программ социально-экономического развития страны.

Что касается Государственной Думы, то по сравнению с её теперешним статусом происходит лишь два изменения. Во-первых, срок ее полномочий должен быть меньшим и не превышать двух, максимум, трёх лет. Тогда нижняя палата будет наиболее точным индикатором политических и идеологических пристрастий, существующих в обществе. Во-вторых, ее состав может и должен обновляться целиком, завися не только от количества голосов, поданных за ту или иную партию, но и от авторитетности её деятелей в партийной иерархии. избираемая таким образом, Государственная дума окажется наиболее интересной для общества, наиболее динамичной палатой, состоящей из подлинных “народных трибунов”, политиков, зависящих не столько от поддержки финансового капитала, сколько от степени общественного доверия. При этом ее численность может быть увеличена.

Даже в Италии, которая в несколько раз меньше России по численности населения, нижняя палата состоит почти что из 1000 депутатов, а палата общин в Великобритании - из примерно 800. Государственная дума, это высшая школа для политиков, в которой сейчас лишь 450 мест, должна состоять не менее чем из 1000 депутатов. Они будут проходить в Госдуме свои университеты, и в стране, которая сейчас испытывает заметный дефицит в авторитетной власти, появится достаточное количество политиков-профессионалов, из которых в дальнейшем будут рекрутироваться и сенаторы, и министры.

Наконец - верхняя постоянно действующая палата, которой пока что в России нет - Сенат. Сейчас, как мы видим, существует проблема в том, что функцию такой палаты исполнять некому. А между тем, если направление законодательствования определяется нижней палатой, то продуманность законов, взаимообусловленность различных отраслей права, их качество зависит от верхней, профессионально работающей палаты. Какова может быть её численность? Это зависит от ряда обстоятельств. Нежелательно, чтобы кандидат в сенаторы зависел от размера денежного мешка, из которого будет оплачиваться его предвыборная кампания. Необходимо, чтобы сенатора знали в округе не через посредников, а непосредственно. Исходя из этого, их должно быть, скорее всего, не менее 250-300 человек. В верхней палате, как и в нижней, должны быть представлены не регионы, не народы, не субъекты федерации, как сейчас, а вся страна в целом. И округ – это не ареал обособленных этнических, экономических или территориальных интересов, а лишь технический приём, позволяющий проводить парламентские выборы.

Срок полномочий сенаторов традиционно должен быть достаточно продолжительным - например, в 6 лет. Такой срок встречается в мировой практике двухпалатного парламента чаще всего. Только тогда члены верхней палаты могут не только приобретать, но и использовать в своей деятельности накапливаемый опыт. Вместе с тем Сенат не может обновляться весь целиком, что с неизбежностью прерывает законодательный процесс. Необходимо промежуточное его переизбрание, например, трети списочного состава раз в два года. Таким образом, Сенат, настоящая верхняя палата, постепенно окажется местом законодательной деятельности наиболее уважаемых, авторитетных и широко известных нации политиков.

 

***

Изложенная здесь концепция уточнённой структуры законодательной власти в России нисколько не противоречит основам конституционного строя, которые содержатся в Конституции 1993 года. Наоборот, они находят в ней своё развитие. Прежде всего, такая представительная система власти в лучшей мере "скрепляет и цементирует" государственность России  Федеральное собрание, состоящее из трёх палат, существенно лучше выразит искомый баланс между естественноисторической целостностью страны и её федеративной организацией. Кроме того, если такое изменение будет осуществлено, в государстве российском появится, с одной стороны, полноценный и действительно работающий законодательный орган власти, а с другой - лидеры регионов, оставаясь частью общероссийского парламента, получат возможность "сосредоточится на конкретных проблемах своих территорий".


Реклама:
-