Случайная оговорка или реформа власти

Журнал «Золотой Лев» № 161 - издание русской консервативной мысли

(www.zlev.ru)

Ю.Ю. Болдырев

Анализ текущих событий

Случайная оговорка или реформа власти?

ПОЛНОТА ВЛАСТИ: ФОРМАЛЬНАЯ И РЕАЛЬНАЯ

Перед вступлением в должность нового президента в СМИ широко освещалась проблема взаимодействия двух лидеров – главы государства и его предшественника, передавшего власть им же выбранному преемнику. Судили и рядили: так что же передаётся, а что останется в прежних руках – власть передаётся лишь формальная или реальная?

Хотя полнота власти – вещь не статичная. И одно дело – лишь формальное право принять решение, другое дело – реальная возможность, фактический вес, наличие базы поддержки…

Прошедший промежуток времени пока не даёт нам оснований предполагать, что назревает конфликт (провоцируемый целым рядом наших СМИ и политологов) между двумя ключевыми фигурами в нынешней власти. Но вот что неформальная роль тех или иных органов власти и должностных лиц может меняться – есть некоторые признаки этого.

ЛИДЕР – ПРИНИМАЮЩИЙ РЕШЕНИЯ

Председатель правительства на недавней встрече с фракцией своей партии заявил: «Я принял решение с 1 декабря повысить денежное довольствие работникам бюджетной сферы на 30 процентов». Это, конечно, замечательно, но давайте разберёмся.

Правительство вправе принять такое решение, но тогда это решение правительства, а не его председателя. И это – не вопрос филологии, но важный момент в организации исполнительной власти.

Но, может быть, это говорил не председатель правительства, а лидер партии? На это тоже не похоже: в таких делах, как мы знаем, лидер правящей партии является подчёркнуто корректным, и даже когда очевидно, что решение принято совсем в других кабинетах, тем не менее предпочитает авторитет партии не ронять и говорить о совместных решениях.

Так кто же тогда – в каком качестве – принял решение?

Сразу оговорюсь, что поднимаю этот вопрос не из желания за что-то уцепиться, чтобы покритиковать власть. Напротив, приветствую подобные «оговорки», но только если за ними последуют осознание сути проблемы и затем действия по реформированию власти.

КОЛЛЕГИАЛЬНАЯ БЕЗОТВЕТСТВЕННОСТЬ

Решения у нас принимает не председатель правительства, а правительство – так определено нашей Конституцией. Кто именно и как принимает решения в правительстве – это может уточняться законом, но вот беда: в Конституционном законе о правительстве установлено, что правительство принимает решения в коллегиальной процедуре. То есть решения правительства по вопросам жизни государства – норма; эти же решения лично председателя правительства – нонсенс.

Подобное положение вещей может представляться естественным, но лишь до тех пор, пока мы не задумываемся о существе.

Покажите мне самолёт или теплоход, управляемые коллегиально? А предприятие – от овощной лавки и до гиганта индустрии? Не говоря уже о войсковых подразделениях… Везде, где решения должны приниматься быстро и ответственно, принцип один – единоначалие и полная личная ответственность. А разве исполнительная власть – не орган, принимающий ответственные и оперативные решения? Да, на предприятиях бывают ещё и советы директоров, наблюдательные советы и т.п. Но всё это не размывает ответственность. И понятно: кто отвечает за решение, – это вопрос компетенции не только предприятия, но и государства и его законодательства, в том числе уголовного. И хотя использовать фигуры подставные иногда удаётся, тем не менее сделать на предприятии саму процедуру принятия решения безответственной невозможно.

И в системе госуправления для неоперативных решений есть коллегиальные парламенты, общественные советы, даже Конституционный суд… Но откуда же коллегиальность ещё и в исполнительной власти?

АБСУРДНО, НО… УДОБНО

Есть два мотива, заставляющие внедрять «коллективизм» там, где он абсолютно противопоказан.

Первый – неразвитость институтов и органов, способных ограничить единоличный произвол, что в условиях наличия какой-либо реальной (пусть и кулуарной, подковёрной) конкуренции за власть ведёт к стремлению соратников-конкурентов дополнительно связать правителя по рукам и ногам, не давать ему вообще принять единолично ни одно решение. Отсюда – «коллективное руководство», осуществляемое группой товарищей – конкурентов.

Второй – противоположного рода: естественное стремление к размыванию личной ответственности; и это ведёт к тому, что везде, где можно, правитель, не уверенный в вечности и незыблемости своего правления, стремится прикрыть свои личные решения волей группы, что также может находить отражение в феномене «коллективного руководства».

Применительно к нашей истории уместно выделить ещё и третий мотив, носящий характер идеологический: после свержения самодержавия, мало связанного коллективным мнением, в нашей стране маятник на некоторое время зашкалил в сторону признания исключительно коллективных форм руководства с первоначальным их доведением до абсурда, например в армии в первые годы после революции…

КОЛЛЕКТИВНАЯ ФИКЦИЯ

«Коллективное руководство» утвердилось в нашей стране как важнейший принцип, но чем оно являлось на деле? Это известно.

В армии и во многих других жизненно важных сферах маятник очень быстро вынуждены были вернуть в некоторый вариант нормы, иначе просто долго не продержались бы. И командир снова стал командиром, а директор и главный конструктор получили и все необходимые полномочия, и персональную ответственность, даже сверх меры, ныне представляющейся разумной и гуманной.

В высшей же власти (партийной и государственной), более идеологизированной, возникли ножницы между декларированными структурой, полномочиями и механизмами формирования, с одной стороны, и реальным распределением властных полномочий и каналами возвышения к власти – со стороны другой. В результате спустя некоторое время мы получили любопытный феномен, который вовне выглядел как сочетание бесконечного возвеличивания и восхваления одной личности первого руководителя страны со столь же бесконечным напоминанием о «коллективном руководстве», но осуществляемым, в свою очередь, «под мудрым руководством»… По существу же, это был пример чрезвычайной концентрации власти в руках одной личности (иногда, на некоторое время, группировки), но под вышеупомянутым широким прикрытием…

Времена изменились, от идей безусловного превосходства коллективных форм везде, всегда и во всём, казалось бы, отказались. Но заведомо порочная идея «коллективного руководства» применительно к оперативному управлению государством оказалась чрезвычайно живуча.

КОГДА ВСЕМ ВСЁ ПО БАРАБАНУ

Но, может быть, в нынешней системе это уже и не так важно? Неформально ведь все знают, кто влияет и кто принимает решения?

Во-первых, что всё и все знают и понимают – нам это может так лишь казаться.

Во-вторых, даже если все точно так же знают, в чьих интересах действует то или иное частное предприятие (кто подлинный получатель прибыли), никто ведь не отказывается при этом от принципа персональной ответственности руководителя?

В-третьих, приведу пример из жизни: правительство принимает решение о перечислении бюджетных средств некоей организации – в нарушение закона о бюджете. А решения правительства по нашей Конституции обязательны для исполнения должностными лицами органов власти. Значит, министр финансов обязан такое решение выполнить. Потом можно долго судиться и доказывать, что решение было противозаконным, в некоторых случаях (в период моей работы в Счётной палате) удавалось даже добиться отмены незаконного решения, но привлечь к персональной ответственности оказывается некого.

И это – цивилизованное государство? И с таким устройством исполнительной власти можно покончить с «правовым нигилизмом»?

ПУТЕЙ МНОГО, НО РАЗУМНЫЙ – ОДИН

Из всякой ситуации, в том числе из ситуации абсурдной «коллегиальной» безответственности нашего правительства, возможны разные выходы. Например, можно в том же конституционном законе о правительстве ещё конкретизировать процедуру «коллегиального» принятия решения, в частности, установить требование поимённых голосований по постановлениям правительства с их обязательной письменной фиксацией. Можно пойти альтернативным путём – установить принцип солидарной ответственности членов правительства за любое принятое решение, но представляю, как начнут возмущаться правозащитники подобным приравниванием правительства чуть ли не к преступной организации… Да и разумны ли все эти пути?

Элементарный здравый смысл: с члена парламента мы спрашиваем (если вообще способны спрашивать) не за работу лишь в его профильном комитете, но и за все решения парламента; в то же время разве с министра культуры уместно спрашивать за состояние армии и флота, а с министра сельского хозяйства – за предотвращение чрезвычайных ситуаций на атомных электростанциях?

Таким образом, напрашивается естественное решение – полный отказ в исполнительной власти от размывания ответственности и установление в законе нормы: члены правительства могут коллегиально всё обсуждать, но постановления правительства принимает с полной личной ответственностью (включая при необходимости и уголовную) глава кабинета; по вопросам же ниже уровня решений правительства, как это предусмотрено и теперь, – полномочный министр.

КСТАТИ, О БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ…

Не знаю, есть ли предложение о подобной реформе правительства в пакете антикоррупционных мер, доложенном президенту, подозреваю, что нет. Но, может быть, оговорка премьера о им лично принятом решении была неслучайной, не отражением привычки к прежней роли? Может быть, в этом нашло своё отражение понимание противоестественности нынешней системы исполнительной власти, и тогда насущно необходимая реформа – не за горами?

Конечно, говорить «Я решил…» применительно к повышению оплаты труда – легко и приятно. Применительно к менее популярным (но от того не менее нужным) вещам – это будет делать труднее. Но важно сделать первый шаг и зафиксировать его как норму: все решения в исполнительной власти – исключительно персональные, с персональной же ответственностью.

Если на это решиться, то, может быть, и с проблемой борьбы с коррупцией что-то прояснится – станет хотя бы понятно, как подступиться и с чего начать…

ЛГ, 23.07.08

О кадровом голоде и вкусе

Событий много, но, на мой взгляд, самые знаковые и при этом тесно связанные между собой, наверное, следующие: заявление президента страны о кадровом голоде и развивающиеся события вокруг компании «Мечел».

Но какая же между ними связь?

Президент заявил о кадровом голоде, но не вообще, а конкретно применительно к сфере управления регионами страны. Напрашивается несколько соображений.

Но какая же между ними связь?

Первое – уже ставшее общим местом для оппозиции: еще совсем недавно руководители регионов у нас не назначались, а избирались. И если избирались они, зачастую, и не вполне самостоятельно, то есть нельзя сказать, что совсем уж независимо от Кремля, то, во всяком случае, в вопросе подбора кадров на замещение вакантных должностей принимал участие существенно более широкий круг людей, нежели теперь. И если какие-то кадры не проходили (не избирались), а проходили (избирались) иные, чем-либо высшую российскую власть не устраивающие, то эту проблему можно было описывать в любых категориях, кроме категории «дефицита кадров».

Второе, на чем внимание акцентируется меньше: в стране может существовать любая система госуправления (хоть с избираемыми руководителями регионов, хоть с назначаемыми), но она должна иметь четкую внутреннюю логику. А именно: если в регионах самоуправление, а федеральный центр задает для него лишь некие общие рамки и правила, тогда хотя бы первично понятна идея конкурирования регионов – кто лучше поработал, тот лучше и живет. Хотя в силу принципиального неравенства изначальных условий (ну, нет в Костромской области ни средоточия всех железнодорожных путей и автомобильных дорог и пяти аэропортов, как в Москве, ни нефти как в Ханты-Мансийском округе) здесь уже налицо очевидное лукавство. Но если руководителей регионов назначают из федерального центра, то и всю ответственность за состояние дел на местах самым недвусмысленным образом должен нести этот самый федеральный центр. И тогда вопрос о том, почему уровень жизни в разных регионах различается столь разительно (а уровни бюджетной обеспеченности на душу населения и реальной зарплаты в наших регионах могут отличаться на порядок), уже никак нельзя списывать на «нерасторопность местных властей» и какие-либо еще «местные» факторы.

Взявший на себя ответственность за непосредственное управление регионами федеральный центр просто обязан обеспечить в единой стране и единые стандарты уровня социального обеспечения. Но ничего подобного у нас не только не происходит, но и напротив – осуществляется переход к дельнейшей регионализации, в том числе - в оплате труда бюджетников. И если мы имеем множество самых разнообразных федеральных программ, но не имеем главной – программы сокращения разрыва в бюджетной обеспеченности и реальном уровне жизни наших сограждан, проживающих в разных регионах, то как это должны трактовать жители регионов бедных и беднейших, если не как прямую волю высшей государственной власти к делению страны и ее населения на высший сорт, сорт первый и… двадцать пятый?

Третье: как известно, процедура у нас неформально установилась такая: представители Президента в регионах ведут консультации с местными политическими и экономическими кругами и определяют несколько кандидатур, более или менее отвечающих компромиссу между интересами этих самых местных кругов и интересами Кремля, после чего какая-то уже предварительно согласованная кандидатура представляется региональному законодательному органу. В свете понимания сути этой процедуры неизбежно возникает вопрос: так что же именно скрывается под термином «дефицит кадров» - это нехватка каких именно кадров, отвечающих каким именно и чьим требованиям? Случаи, когда Кремль тем или иным образом навязывал регионам своих «парашютистов», общеизвестны. Но о случаях, когда бы местным «элитам» со своей стороны было просто некого предложить Кремлю, я, честно говоря, до сих пор ничего не слышал. Значит, речь идет о неудовлетворении этих предложений требованиям Кремля? Но тогда невредно бы и уточнить существо этих требований? Почему же этого не сделать?

Сделать это всерьез никак нельзя. Парадокс заключается в том, что как только эти требования будут формализованы, сразу же неминуемо (если, конечно, эти требования будут разумными и обоснованными) возникнет значительное количество претендентов, таким требованиям удовлетворяющих. И более того, и это самое страшное: найдется множество людей, совершенно очевидно удовлетворяющих этим формализованным требованиям (повторю, конечно, если требования будут разумными и обоснованными) существенно более, нежели те, кого по тем или иным причинам на вакантную должность губернатора назначат…

Что ж, нам разъяснят: это - политическое решение, мол политическая необходимость, не все обстоятельства в таких тонких и сложных делах можно объяснить публично… Но, с другой стороны, как же тогда быть нам? Мы готовы посочувствовать своей власти, ощутившей «кадровый голод», готовы ей помочь всем, чем можем, вплоть до формулирования необходимых критериев подбора недостающих кадров. Но если тут же выясняется, что реальные критерии, по которым осуществляется фактический выбор, бесконечно далеки от красиво декларируемых, чем мы можем своей власти помочь?

Наконец, четвертое: а разве кадровый голод наблюдается только при назначении на высшие посты в региональной власти, а на федеральном уровне – все отлично?

Я уже не говорю про замещение высших командных постов, например, уровня министров. Но и ниже наблюдаются любопытные процессы. Так, один из недавно проведенных социологических опросов показал, что, несмотря на все красивые декларации, в число самых закрытых органов государственной власти (то есть в который можно попасть практически лишь по знакомству, а не по так рекламируемым и, казалось бы, повсеместно внедряемым конкурсам) у нас попало… Министерство экономического развития. Но в дискуссии по этому вопросу, прошедшей на популярном радиоканале, этому сразу же было найдено и «разумное» объяснение: оказывается, они там - «как на войне», и потому очень важно «чувствовать локоть товарища»… Вплоть до такой аналогии: «С кем пойти в разведку – ведь не отбирают по конкурсу»… И все представили себе, как идут в разведку – разве возьмешь на такое дело кого попало, с улицы? При таком подходе, у них, наверное, тоже - ужасный кадровый голод…

Единственное, что остается непонятным, так это где враг, то есть против кого идем (точнее, они идут) в разведку? Потому что если против тех вовне нашей страны, кто интенсивно и небезуспешно подчиняет всю экономическую политику нашей страны своим интересам (а также против ставленников этих внешних сил внутри страны), так, пожалуй, в стране таких бойцов можно не только найти, но целенаправленно воспитать. И критерии отбора понятны, и критерии эффективности дальнейшей работы «разведчиков» тоже не должны быть тайной для общества. Но только по всем тем критериям, что известны мне, не похоже, чтобы «разведчиков» в наш МЭР (бывший МЭРТ) набирали для самоотверженной борьбы именно за наши интересы…

Другой пример из этой же серии – самоотверженной борьбы за наши интересы - таможенная, налоговая и антимонопольная службы. Ведь председатель правительства, вроде бы, устроил разнос руководству компании «Мечел», но по существу-то это – камень в огород этих ведомств.

Действительно, что же случилось с компанией «Мечел» и что происходит с другими нашими монополистами?

Как известно, председатель правительства подверг жесткой критике компанию «Мечел» и ее руководителя за продажу за рубеж сырья по цене более низкой, нежели это же сырье продается на нашем внутреннем рынке. После чего акции «Мечела» обвалились на Нью-Йоркской бирже (на 37%), а затем и на российской (на 43%), что, как утверждают аналитики, привело к дальнейшему падению акций и всех российских компаний. Что ж, вполне обоснованно – ведь явление-то затронуто глубоко системное.

К делу сразу подключили ФАС, Генпрокуратуру и прочее. Что они могут выявить? Они, скорее всего (предположительно - если будут глубоко копать) могут подтвердить вполне стандартную для нашего бизнеса схему: товар продается за рубеж своим же подставным оффшорным компаниям по цене заниженной, а затем те уже перепродают этот товар по реальной цене – прибыль остается в оффшоре у подставной фирмы. И дело не в том, насколько вероятно, что это будет выявлено конкретно у «Мечела». Неформально-то все знают, что так работает вообще весьма и весьма значительная часть всего российского бизнеса, включая торговлю нефтью, газом, черными и цветными металлами, минеральными удобрениями и лесом. Более того, «структурная оптимизация» целого ряда наших ключевых стратегических корпораций происходит абсолютно по той же схеме, например, сервисные активы добывающих нефтяных компаний (геофизические, буровые и т.п.) за бесценок продаются в оффшоры, после чего эти оффшорные компании начинают получать от своих практически материнских компаний весьма дорогостоящие заказы. Соответственно, вопрос не в том, выявят ли подобное в «Мечеле», но совсем в другом: что мешало ранее и мешает до сих пор выявлять это и своевременно жестко пресекать во всем остальном российском бизнесе, прежде всего, сырьевом?

Неужто и здесь кадровый голод такой, что просто никак не умеют отличить добросовестные сделки от очевидно мошеннических, причем осуществляемых в массовых масштабах?

Не менее любопытно и другое. Близкие к власти аналитики и даже некоторые должностные лица поспешили «успокоить рынок»: мол, «Мечел» сотрудничает с властями, и даже в худшем случае ему грозит лишь штраф в размере порядка двух процентов от годового оборота. Но что-то я не пойму: разве речь идет «всего лишь» о злоупотреблении монопольным положением на рынке, а не о заурядном (хотя и весьма масштабном) воровстве? С каких это пор за воровство в особо крупных размерах (а вышеописанная «схема» с оффшорами, если она будет подтверждена, именно таким воровством по сути и является) у нас положен лишь штраф?

И, наконец, о последнем – о злоупотреблении монопольным положением на рынке. Некоторые аналитики поспешили заявить, что главный вопрос в деле «Мечела» не в занижении экспортной цены товара, но в завышении цены внутренней, что и подтверждает привлечение к проверкам, прежде всего, антимонопольного ведомства. Что ж, наличие здесь (не только применительно к «Мечелу», но и шире) и антимонопольной проблемы очевидно, и вытекает оно не из привлечения к расследованию ФАС, а из того факта, что конечные цены на металл (равно как и на цемент и целый ряд других товаров) на нашем внутреннем рынке уже давно выше, чем за рубежом. Но только остается нерешенным главный вопрос: исходя из чего, по каким критериям регулировать монополиста?

Поясню. В тех же США регулируют не просто тарифы, а рентабельность монополиста. Исходя из чего? Исходя из установленного предела рентабельности (порядка 15%), причем, не допуская при этом списания в расходы чего-либо, связанного с так называемыми у нас «непрофильными активами». Но если мы допускаем, что наши монополисты содержат и футбольные клубы, и теле- и радиокомпании, если допускаем, что они устанавливают своим «топ-менеджерам» зарплаты, которые в тысячи раз (с учетом всяких «бонусов», «опционов», «золотых парашютов» и т.п.) превышают зарплаты сотрудников этих же компаний, и все это списывается в якобы «обоснованные расходы» то исходя из чего вообще регулировать их рентабельность?

Более того, у нас ведь рост любых цен и тарифов монополиста всегда замечательно обосновывается «необходимостью инвестиций в развитие», но это-то – совсем нецивилизованная, просто варварская практика. Действительно: при такой схеме получается, что развитие осуществляется за счет дополнительных вложений потребителей. А если так, то потребителям должна доставаться и соответствующая доля вновь созданных активов. Но этого никто делать не собирается, а государство, в том числе, в лице антимонопольных органов, просто мирится с тем, что монополисты грабят и душат всю остальную экономику.

Цивилизованная же практика выглядит совсем иначе. Хочешь развиваться – либо делись будущей прибылью с новыми акционерами (продавай часть своих акций или относительно их обесценивай - выпускай дополнительные эмиссии), либо делись будущими прибылями с банками – бери у них кредиты. И тогда получается, что для реализации самых замечательных «инвестиционных программ» никакого повышения тарифов не нужно.

Правда, здесь есть еще один маленький секрет: для того, чтобы последняя (кредитная) схема заработала, надо чтобы и ставка рефинансирования Центробанка (и, соответственно, ставки по кредитам коммерческих банков) была не более десяти процентов, как сейчас у нас, а порядка двух процентов – как сейчас поддерживается в США, несмотря на все их очевидные финансовые трудности. И это – отнюдь не вопрос снижения инфляции (после чего, якобы, и ставку рефинансирования, и ставки по кредитам коммерческих банков можно будет привести в норму), а, напротив, вопрос тесной связи финансово-кредитной политики правительства и Центробанка и антимонопольной политики государства, которые в совокупности должны быть направлены на создание наилучших условий для развития всего остального реального сектора национальной экономики. С чего здесь начать – со снижения ставки рефинансирования или же с пресечения включения в расчеты тарифов монополистов «инвестиционной составляющей» (и, тем более, «непрофильных активов» и завышенных зарплат «топ-менеджеров») и тем самым ограничения роста этих тарифов не десятками процентов ежегодно (как сейчас), а лишь единицами процентов? Да одновременно – ведь одно без другого не заработает. И это уже вопросы не отдельных служб, а всего экономического блока Правительства и Центробанка…

Что нужно сделать, чтобы наша власть начала понимать эти элементарные вещи? Ведь на федеральном уровне ни о каком «кадровом голоде» власть пока не заявляла…

Может быть, нужен вкус к другим кадрам?

Столетие, 29.07.08