Журнал «Золотой Лев» № 159-160 - издание русской консервативной мысли

(www.zlev.ru)

 

Н. Неменский

 

РФ и Европейский союз: 1999 – 2007[1]

 

 

Незадолго до начала исполнения В.Путиным обязанностей президента Россия и Европейский Союз обменялись документами, декларирующими основные принципы политической стратегии в отношении друг друга. ЕС принял «Общую стратегию по отношению к России» (Кёльн, 3-4 июня 1999), а Россия «Стратегию развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000 – 2010)» (подписана в Хельсинки, 22.10.1999). В последней значилась задача «придания партнёрству Россия – ЕС стратегического характера». Одновременно делалось уточнение, что партнёрство РФ и ЕС «в рассматриваемый период будет строиться на базе договорных отношений, то есть без официальной постановки задачи присоединения или "ассоциации" России с Европейским Союзом». В «Коллективной стратегии ЕС в отношении России» указывалось, что ЕС «приветствует возвращение России на принадлежащее ей по праву место в семье европейских народов в духе дружбы, сотрудничества, честного согласования интересов и на основе уважения общих ценностей, составляющих общее наследие европейской цивилизации». Среди основных целей была указана заинтересованность в «придании России способности к интеграции в общеевропейское экономическое и социальное пространство».

Эти документы развивали «Совместную политическую декларацию о партнёрстве и сотрудничестве между РФ и ЕС», принятую в Брюсселе 9.12.1993 г. и являлись попыткой преодолеть кризис в отношениях России с Западом, поводом для которого стали военная операция стран НАТО в Югославии в марте – июне 1999 года и расширение НАТО за счёт Польши, Чехии и Венгрии в марте того же года. Необходимо было сохранить прежний уровень сотрудничества между РФ и ЕС. Впрочем, назвать его высоким тоже было нельзя. Принятые стратегии мало стыковывались друг с другом и носили чисто односторонний и декларативный характер, а среднесрочный горизонт прогноза не позволял ставить никаких стратегических целей. На деле оказалось, что отношения РФ-ЕС деградировали на протяжении всех последующих лет президентства В.Путина.

 

Общая хронология взаимоотношений

 

В некотором смысле исключением из этого общего тренда был период после терактов в США 11 сентября 2001 года и продолжавшийся где-то до середины 2003 года. В это время на Западе превалировал положительный тон о России. Тогда было уже возникло ощущение, что формируется общее евро-атлантическое партнёрство США-ЕС-РФ, чему немало поспособствовала поддержка Россией военной кампании в Афганистане. Х.Солана заявил в 2002 году: «Наша главная цель в отношении России – усиливать политику «вовлечения», а не политику «сдерживания»». И на тот период казалось, что в этой главной альтернативе европейской и в целом западной политики в отношении РФ тактика «вовлечения» действительно была для Запада приоритетной. В 2001 году ЕС признал рыночный статус экономики РФ, что позволяло России решить целый ряд проблем экономического сотрудничества. Москва серьёзно рассчитывала на активизацию роли ОБСЕ как основного института, формирующего общее пространство безопасности от Америки до СНГ, видя в нём во многом альтернативу для НАТО. Россия в начале президентства Путина сделала вторую за постсоветское время попытку интеграции с Западом, однако она оказалась опять же провальной.

2003 год стал переломным, поначалу благодаря такому событию как военная операция США и их союзников в Ираке. Иракская война обозначила кризисную точку евроатлантической структуры. И тем не менее, сильно ухудшив отношения России с США и рядом стран Европы, она дала толчок к формированию более близких политических отношений между Москвой, Парижем и Берлином. Однако подлинный кризис отношений РФ с ЕС спровоцировала подготовка к расширению ЕС весной 2004 года и вступлению Болгарии, Латвии, Литвы, Эстонии, Румынии, Словении и Словакии в НАТО (намеченного на март 2004 г.).

Решение принять страны ЦВЕ в ЕС было принято ещё на Копенгагенском саммите ЕС в декабре 2002 года. Однако Россия во время переговорного процесса с ЕС по разрешению большого комплекса проблем, связанных с этим расширением, во многом благодаря ещё политике 1990-х гг., оказалась в слабой позиции. Пик напряжённости между ЕС и РФ пришёлся на конец 2003 года, когда ЕС решил просто проигнорировать интересы России, которые ущемлялись предполагавшимся расширением ЕС. Брюссель отверг все российские 14 пунктов «минимизации последствий расширения». А надо только сказать, что новобранцы по принятии в ЕС оказались должны выполнять все принятые в ЕС антидемпинговые процедуры против России. В ответ Москва тогда отказалась распространять на них действие Соглашения о партнёрстве и сотрудничестве (СПС) – главном документе, регламентирующем российско-европейские отношений. Только 27 апреля 2004 года министры иностранных дел России и стран ЕС подписали Протокол о распространении на новых членов ЕС действия СПС, а также Политическую декларацию об учёте пакета российских озабоченностей. Но фон отношений был испорчен.

Большой проблемой стал и статус Калининградской области РФ, которая оказывалась окружена со всех сторон ЕС. Эта область – самый зависимый от российско-европейских отношений регион РФ. Несмотря на многочисленные переговоры, фактически, по мнению большинства экспертов, РФ в 2003-4 гг. проиграла калининградскую ситуацию. Граждане России должны теперь получать де факто визы для переезда в область и обратно. Среди причин этого провала Москвы назывались как отсутствие отлаженного переговорного процесса между ведомствами РФ и ЕС, так и общая некомпетентность российских переговорщиков.

1 мая 2004 года стало датой вступления в ЕС 10 новых членов. Это были Кипр, Чехия, Эстония, Венгрия, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия и Словения. После расширения доля торгового оборота России со странами ЕС увеличилась почти в два раза – с почти 30-ти до более чем 50%. Значимость взаимоотношений значительно увеличилась, однако общий политический фон сильно осложнился откровенно антироссийским настроем части «новобранцев». Владимир Чижов, российский министр в ЕС, признал пару лет спустя в интервью Financial Times, что после расширения ЕС отношения России с Союзом сильно осложнились. В попытках как-то спасти положение в 2004 году Россия выложила такой свой важный переговорный козырь, как ратификация Киотского протокола, ожидая встречных уступок со стороны ЕС по другим вопросам. Но их на деле не последовало, к чему Россия была морально не готова.

Последующие года прибавили целый ряд поводов и причин для обострения напряжённости в отношениях между РФ и ЕС: запрет Москвы на импорт польского мяса, беспорядки в Эстонии, прекращение поставок российской нефти в Литву, российско-американские трения по поводу установки систем ПРО в Польше и Чехии, убийство А.Политковской и дело А.Литвиненко. В 2006 году премьер-министр Польши Ярослав Качинский даже призывал ввести против России экономические санкции. И хотя Россия настаивала на том, чтобы её разногласиям с Польшей не придавали общеевропейского уровня, польское вето на начало переговоров между РФ и ЕС по выработке текста нового Базового соглашения оказалось катализатором негативных настроений в самом ЕС и атмосфера, прежде благоприятствующая переговорам, была сорвана. Попытки председательствовавших в ЕС Финляндии и Германии, настроенных на продуктивных диалог с Россией, смягчить напряжённость и перевести диалог в конструктивное русло, фактически не дали даже минимально желаемых результатов. Многочисленные инициативы Финляндии, представленные на саммите РФ-ЕС в Хельсинки в ноябре 2006 года, были последовательно завалены Польшей.

Под руководством Германии была разработана и принята общая для трех стран, по очереди председательствующих в ЕС (Германия, Португалия и Словения) 18-месячная программа председательства. Та ее часть, которая касается восточной политики, будучи мало актуальной и для Португалии, и для Словении, писалась, фактически, именно Германией, ею же во многом и проводится. Так что до середины 2008 года можно по-прежнему наблюдать реализацию германской стратегии восточной политики Евросоюза. Германия предложила изменить общую формулу развития отношений, заменив ориентацию на «интеграцию через изменения» (стратегия «домашних заданий» для России, с успешностью выполнения которых увязывался ход переговоров), на «интеграцию через переплетение», то есть на развитие экономических отношений как базы для демократических и рыночных реформ в России. Эта инициатива была с живостью подхвачена в Кремле, и  Сергей Кулик, руководитель департамента АП РФ по развитию отношений с ЕС, озвучивал её как принятую Кремлём новую концепцию взаимоотношений с ЕС. Однако общую направленность на ухудшение эта новая формула изменить не смогла.

С 19 мая по 15 ноября 2006 года Россия возглавляла Совет Европы под лозунгом «К единой Европе без разделительных линий». Это было последним проявлением романтических настроений в осмыслении российского-европейских отношений. К этому времени фактически перестала существовать и сложившаяся после начала Иракской войны «ось Москва – Берлин – Париж», бывшая на протяжении нескольких лет опорой российской политики в Европе. Её слабостью было то, что она основывалась на системе личных связей президента России с главами государств «старой Европы». Она была обречена на утрату своей эффективности в связи с приходом к власти в соответствующих странах новых лиц, не стремившихся называть себя «друзьями Путина». Осенью 2005 года Ангела Меркель сменила на посту канцлера Германии Герхарда Шрёдера, Романо Проди в 2006 г. сменил в премьерском кресле Сильвио Берлускони, Николя Саркози – Жака Ширака (май 2007), а Гордон Браун – Тони Блэра (июнь 2007).

Все эти перемены оказалось не в пользу хороших отношений России с этими странами. Ушедшие лидеры Великобритании, Германии, Франции и Италии попытались было запустить процессы интеграции между РФ и ЕС. В связи с более проамериканским настроем новых национальных лидеров, многие эксперты заговорили тогда о начале процесса активной «атлантизации» Европы и консолидации евро-атлантического сообщества в том числе и перед лицом России. На деле ось Москва-Берлин-Париж, созданная в 2003 году действительно на основании противодействия политике США в начале иракского кризиса, имела целью не столько противостояние США, сколько создание временной неформальной структуры по интеграции России с Западом. Однако эти попытки провалились. Новые лидеры уже продемонстрировали, что являются не многим более проамериканскими, чем их предшественники. На деле они более озабочены европейской солидарностью, но явно холоднее относятся к России. Неформальное «сообщество интересов» Германии, Франции и России, подкреплённое довольно тёплыми отношениями с лидерами Великобритании и Италии, ушло в прошлое.

Большую негативную роль для отношений РФ-ЕС сыграл политический и медийный скандал, вызванный двумя смертями: убийством 7 октября 2006 года известной оппозиционной журналистки Анны Политковской и гибелью 23 ноября 2006 г. бывшего подполковника госбезопасности России, получившего в 2001 году политическое убежище в Великобритании, Александра Литвиненко. Западное общественное мнение однозначно приписало оба происшествия «руке Кремля», что стало прекрасным дополнением к общему тону утверждений об ущемлении демократии и прав человека в России и становлении в ней авторитарной и нетерпимой к инакомыслию системы власти. Россия стала нереспектабельным партнёром, контакты с которым легко причислялись к порочащим. В апреле 2007 года комиссар ЕС по торговле Питер Мандельсон признал, что отношения ЕС с Россией находятся в самой низкой точке своего развития.

Майский 2007 г. саммит РФ-ЕС в Самаре продемонстрировал глубокий политический кризис отношений. Наметилась тенденция к окончательному свёртыванию умеренной линии председательствующей в ЕС Германии в отношении России. Верховный представитель по внешней политике ЕС Хавьер Солана вообще не поехал в Самару. В.Путин по итогам саммита заявил было, что участники договорились почти по всем вопросам, за исключением острых проблем, связанных с «экономическим эгоизмом» отдельных стран. Романо Проди заявил в мае 2007 г., после саммита в Самаре: «Я уверен, что речь идёт лишь о временных трудностях… Россия и ЕС тесно связаны между собой, они взаимозависимы и в ближайшее время смогут найти пути совместного развития». Однако общий тон европейских комментариев был гораздо жёстче. Financial Times назвала саммит в Самаре «прохладным саммитом, перечеркнувшим надежды на укрепление российско-европейских отношений», где «Европейский Союз отмахнулся от требований России, просившей приструнить восточноевропейских членов ЕС». В сейме Литвы даже был подготовлен проект «Стратегии по сдерживанию России». Получили известность слова «одного европейского дипломата», приводимые Le Figaro: «На этой стадии то, что мы вообще говорим друг с другом, уже хорошо».

Развитие скандала вокруг «дела Литвиненко» после избрания премьер-министром Великобритании Гордона Брауна и отказа России от требования Лондона выдать ему, в обход норм российской конституции, подозреваемого в организации и совершении убийства Литвиненко бизнесмена Андрея Лугового, обозначило новую точку ухудшения российско-европейских отношений. В официальном заявлении председательствующей в ЕС Португалии в связи с делом Литвиненко говорится, что «ЕС выражает своё разочарование в связи с неспособностью России сотрудничать конструктивно с властями Великобритании».

После встречи министров иностранных дел стран ЕС в сентябре 2007 года журнал The Economist так подвёл общий итог российского вопроса: Европа ищет сотрудничества с Россией с 1999 года, но эти поиски провалились. В целом несомненно, что в 2007 году ЕС стал значительно более консолидированным в вопросах отношений с РФ. В докладе, подготовленном в 2007 году для Европейского совета по международным отношениям, говорится о провале политики по демократизации и вестернизации России и об опасности тактики национальных сделок с Россией. В такой холодной атмосфере прошёл и саммит РФ-ЕС в Марфе (Португалия) 26 октября 2007 г., на котором было решено продлить на год действие старого СПС.

 

Альтернативы восточной политики ЕС

 

Однако сравнительно большая консолидированность стран ЕС по вопросам отношений с Россией в целом никак не отменила того факта, что различные страны очень по-разному смотрят на свою и общеевропейскую политику в отношении России, и эти различия очень заметны. В исследовании Европейского совета по внешним отношениям (2007 г.), страны ЕС были поделены в отношении России на пять групп: 1) «солдаты Холодной войны» (Польша и Литва), нацеленные на усиление конфронтационного характера отношений; 2) «троянские кони России» (Греция и Кипр), защищающие позиции России; 3) «стратегические партнёры» (Германия, Франция, Италия и Испания) с особыми двусторонними отношениями с Кремлём; 4) «дружественные прагматики» (Австрия, Бельгия, Болгария, Финляндия, Венгрия, Люксембург, Мальта, Словакия, Словения и Португалия), ставящие экономическую выгоду выше политических интересов; и 5) «холодные прагматики» (Великобритания, Чехия, Дания, Ирландия, Нидерланды, Швеция и Румыния), поддерживающие экономические связи с Москвой, но не забывающие и о критике России. Такое деление, получившее уже большую известность, в целом довольно точно определяет различия между странами ЕС в их подходе к России, хотя и требует некоторых уточнений, как по составу групп, так и по образному наименованию их позиций. По сути, в каждой из этих групп есть свой «лидер», под модель политики которого подвёрствуются чем-то схожие позиции других стран.

Для начала стоит остановиться на «дружественных прагматиках» и «солдатах Холодной войны» - группах, которые наиболее полно представляют Финляндия и Польша. Оба этих государства имеют старые концепции своей восточной политики и оба они претендуют на признание в ЕС за ними статуса «главных специалистов по Востоку». Одновременно, они предлагают совершенно разные (и даже откровенно противоположные) концепции отношений с Россией.

Ещё в конце 1970-х – начале 80-х гг. в немецкой политологии был введён термин «финляндизация», отражавший распространение принципов взаимоотношений с Советским Союзом, известных в самой Финляндии как «линия Паасикиви-Кекконена». За этим термином стоит внешнеполитическая концепция, которая, при всех проблемах в международных отношениях, оказывается в основных своих чертах довольно близкой для старых европейских игроков, а последнее время и для большинства стран Центральной Европы. Собственно для Финляндии это политика компромиссов, даже уступок (особенно в военно-политической сфере), при предоставленных со стороны России гарантиях независимости, и при этом развития активных экономических отношений и взаимовыгодных связей. Как модель для других стран Европы – это политика прагматичного сотрудничества и поддержания корректных отношений, лишённая поучений России в области демократии и прав человека. Термин «финляндизация», ставший в последнее время столь актуальным, кем-то расценивается как «поддатливость и осторожная позиция к России», кем-то как «прагматичное сотрудничество и поддержание корректных отношений с Россией», однако в любом случае означает тактику избегания конфронтаций с нею и попытку развивать максимально конструктивные связи. Во французской и англоязычной политологии такая модель отношений всё чаще обозначается как «китайсткая» - имеется в виду активное развитие торгово-экономических отношений ЕС с Китаем при отрицании потенциала для военно-политического конфликта и почти полного равнодушия к правам человека и демократии в этой стране.

Финляндия доказывает эффективность своей прагматичной линии на дифференцированные взаимосвязи с Москвой и Брюсселем. Сейчас эта страна – один из самых активных проводников и инициаторов политики сотрудничества. Финляндией ещё в 1990-е гг. была инициирована масштабная программа регионального взаимодействия среди стран Балтийского моря, получившая название «Северное измерение». Она была запущена ЕС в 1997 году по инициативе Финляндии ради развития трансграничного сотрудничества в регионе Балтии. С 2007 года из политики ЕС «Северное измерение» трансформируется в общую политику России, ЕС, Норвегии и Исландии. Создана рабочая группа, осуществляющая постоянный контроль. И всё же из-за общего негативного фона российско-европейских отношений «Северное измерение» так и не получило свой бюджет и отдельную управленческую структуру.

Тем не менее, оно имеет немалое значение для связей России со всем регионом, особенно со Скандинавией, отношения с которой развиваются довольно неплохо. Особенно это касается конструктивных отношений с не входящей в ЕС Норвегией. Стоит отметить, что за 1990-е гг. Норвегия стала основной державой на Севере в плане экономической силы и влияния, потеснив былого лидера региона Швецию. В самой Швеции после прихода к власти правоцентристской коалиции (октябрь 2006 г.) ожидалось заметное ухудшение отношений с Россией, но, фактически, оно так и не произошло, что уже можно засчитать положительным итогом отношений.

Прямо противоположную модель отношений с Россией отстаивает Польша. У Польши нет никакой позитивной программы сотрудничества, подобной «Северному измерению». Хотя поначалу, ещё до вступления в ЕС, Варшава было уже предложила своё «Восточное измерение», но оно так и не вступило в действие. При этом, оно затрагивало регион Белоруссии, Украины, Молдавии и отчасти стран Закавказья, но относительно России касалось только её Калининградской области.

Для Польши, основу восточной политики которой составляет «доктрина Гедройца-Мерошевского», сдобренная воспоминаниями о «доброй ягеллонской идее», главной декларируемой целью является обеспечение максимальной независимости от Москвы Украины и Белоруссии. Эти страны рассматриваются как «историческая сфера влияния» Польши и призваны, по мере проводимой через её старания их постепенной интеграции в ЕС и НАТО, обеспечить ей большое международное влияние (особенно в рамках ЕС) и статус региональной державы. Только при реализации этого сценария Польша рассчитывает на равных говорить как с Францией и Германией, так и с Россией.

Будучи все 1990-е гг. ориентирована на лидерство в регионе Центральной Европы (Польша, Чехия, Словакия и Венгрия) и проводя главным образом западную политику интеграции, после вхождения в состав НАТО и ЕС Варшава переориентировала свои интересы на восток. Период президентства В.Путина – то время, когда Россия (впервые за последние 60 лет) столкнулась с активной и довольно самостоятельной восточной политикой Варшавы. Ныне эта политика охватывает весь регион «Междуморья» - страны Центральной Европы и Юго-Восточной Европы, бывшие прежде в Соцлагере, а также страны СНГ за исключением России и Средней Азии. Основной нерв современной польской политики – это идея диверсификации поставок нефти и газа с целью преодоления зависимости от их поставок из России. Соответственно, Междуморье имеет значение в первую очередь как регион, связывающий Польшу через Чёрное море и Кавказ с каспийскими и среднеазиатскими источниками топливных поставок. Тем не менее, стоит признать, что в роли организатора такого «маленького энергетического НАТО» из стран Междуморья Польша пока не достигла заметных успехов.

Приоритетной целью Польши объявляется разрушение «постсоветской» системы международных отношений на всём этом пространстве, рассматриваемой как пережиток ушедшей эпохи. Как очень чётко это сформулировал известный польский дипломат, являющийся постоянным представителем Польши при Совете Европы, а какое-то время возглавлявший Департамент стратегии и планирования польского МИДа, Пётр Сьвитальский, целью Польши на Востоке «должно быть разрушение геополитического конструкта постсоветского пространства, иными словами, сдерживание имперских тенденций России, а также служение широким образом понимаемой модернизации Восточной Европы – модернизации цивилизационной, социальной, модернизации общественного строя и т.д.». На июньском 2007 г. саммите ГУАМ в Баку Польша намекнула на возможное вхождение её в состав этой организации, что было положительно встречено другими участниками. Если Варшаве удастся осуществить такой ход и фактически сгруппировать ГУАМ вокруг себя, это будет одной из самых значительных побед польской политики на востоке. Одновременно это будет гарантией того, что именно Варшава станет основным проводником европейской политики на постсоветском пространстве.

Польша, наверное, единственная страна, финляндизация которой в принципе невозможна. Этому имеется целый ряд серьёзных причин, главные из которых лежат в структуре польской идентичности, национальной идеологии. Польская восточная политика принципиально и открыто идеологизирована, антипрагматична, и имеет свои обоснования в понятиях и категориях «исторической политики». Восточное направление является важнейшим фактором внутренней политики Польши, сильнейшим образом влияя на симпатии избирателей.

Вето, наложенное Польшей на разработку нового Базового соглашения Россия-ЕС, было демаршем, направленым не столько в сторону России, сколько в сторону ЕС. Председательство в ЕС Финляндии (объявившей отношения с Россией приоритетом своего срока), с последующим переходом этой роли к почти пророссийской Германии, было серьёзным вызовом для Польши. В этой ситуации для неё оказалась вполне самодостаточной целью политика простого торможения процесса ускоренной «финляндизации» ЕС, срыв финской программы председательства в этом вопросе. На этом пути Польша немалого добилась: её во многом поддержала Еврокомиссия, и отчасти некоторые другие страны. Она смогла поставить на повестку дня вопрос об общеевропейских экономических санкциях в отношении России, а также развить тему энергетической солидарности в рамках ЕС. Политика, которой придерживалась путинская Россия относительно Польши, во многом дала полезные результаты: требование жёсткого отстранения Варшавы от переговоров РФ-ЕС фактически изолировало Польшу от линии российско-европейских отношений, однако не решило главную проблему: юридически закреплённую за Польшей возможность влиять на стратегию всего ЕС в отношении России. Общий итог польской восточной политики оказался явно негативным для России с Евросоюза, а польско-российские отношения оказались одной из важнейших составляющих всей системы связей РФ-ЕС.

Политическую стратегию, которую проводит Польша в отношении России, можно по аналогии с «финляндизацией» обозначить как «полонизация». Если «финляндизация» предполагает господство прагматического подхода без акцентав на правовой тематике и без утяжеления отношений какой-либо крупной стратегией, то «полонизация» предстаёт как политика жёсткого исключения России из всего евроатлантического сообщества, борьбы с любыми формами её влияния, активная «историческая политика», совмещённая с акцентацией тем нарушения Москвой норм демократии и прав человека. На фоне провала идей по той или иной степени интеграции России в Европу, альтернатива между этими моделями актуальна сейчас для всей Европы и всех стран СНГ.

 

Страновая и региональная дифференциация взаимоотношений

 

Заметные сдвиги в этом плане произошли со странами Центральной Европы. Если в первой половине 2000-х гг. их политика была ближе всего именно к польской модели, то примерно с 2005 г. для политических элит этих стран явно более привлекательной стала финляндская модель. Откровенно пророссийскими называют иногда в европейской печати правительства в Венгрии (Ф.Дюрчаня) и Словакии (Р.Фицо). В этом отношении их в целом дополняет такой новый член ЕС как Болгария. Стоит напомнить, что в вышеприведённом разделении стран ЕС на группы по отношению к России страны Центральной и Юго-Восточной Европы (за исключением Польши) отнесены либо к «дружественным прагматикам», либо к «холодным прагматикам» (как Румыния и Чехия). Отношения последней с Россией портит главным образом ориентация её правительства на размещение на территории своей страны систем американской ПРО, но надо иметь в виду, что для Праги это вопрос в первую очередь отношений с США, а не с Россией. В целом общая направленность региона на «финляндизацию» просматривается довольно чётко и имеет серьёзные геополитические и экономические обоснования. В то же время стоит отметить, что каких-либо серьёзных прорывов в отношениях России с этими странами за последние годы так и не произошло. Фактически, России нечего предложить им, кроме всё того же прагматического экономического сотрудничества, особенно а энергетической сфере.

Более тесные политические и экономические отношения Россия поддерживает со странами, именуемыми самой Москвой её «стратегическими партнёрами».

Наиболее тесная сеть отношений из всех стран мира сложилась у России с Германией. В 2001 году В.Путин произнёс в германском бундестаге речь на немецком языке, анонсировавшую тесные партнёрские связи двух стран. Тогда же был основан Петербургский диалог – российско-немецкий дискуссионный форум с ежегодными встречами. Президент России назвал российско-германские отношения «каркасом в деле строительства единой Европы». Действительно, у России и Германии сейчас много общего во взгляде на систему международных отношений. Кроме того, Германия является крупнейшим внешнеторговым партнёром России (10% российского экспорта). Немецкий язык изучает 3,5 млн россиян – это больше, чем во всём остальном мире. Приоритетность российско-германских отношений подкреплялась активными личными контактами Путина с канцлером Г.Шрёдером. По предложению Шрёдера Германия уступила России своё право председательствовать в 2006 году в Большой восьмёрке, что было очень сильным дружественным жестом со стороны Берлина. У РФ и ФРГ очень большие совместные проекты в области экономического сотрудничества, особенно в сфере энергоресурсов.

Довольно неплохо налаженный механизм партнёрских отношений мог быть подорван сменой правительства Германии осенью 2005 года. У партий ХДС/ХСС к оси Москва-Берлин-Париж отношение было плохое: она расколола Европу и испортила трансатлантические отношения. Они шли к власти с требованием восстановления «трансатлантизма». Стоит напомнить, что в 2004 году фракция ХДС/ХСС в бундестаге внесла предложение об отсоединении и интеграции в ЕС Калининградской области РФ. Правительство это предложение, фактически разрывающее отношения двух стран, отвергло. Однако имидж ХДС/ХСС как антироссийской силы был закреплён. Однако после образования коалиционного кабинета ХДС/ХСС и СДПГ серьёзных изменений в российско-германских отношениях всё же не произошло. Слова о стратегическом партнёрстве с Россией записаны в коалиционном соглашении. Преемственность внешнеполитического курса соблюдена. На должность министра иностранных дел в коалиционном кабинете был назначен социал-демократ и давний сотрудник Г.Шрёдера Вальтер Штайнмайер.

Разногласия между правыми и левыми в Германии по вопросам внешней политики, в том числе российской, носят скорее тактический, чем стратегический характер. Стратегический российско-германский диалог, в то же время, продолжается. В.Путин, подводя итоги за 2006 год, сказал, что этот год «сложился для российско-германских отношений по-настоящему удачно». В этих отношениях, на его взгляд, нет проблемных вопросов. Во время январского 2007 года визита в Россию А.Меркель сказала, что от перспектив российско-германских отношений «дух захватывает». В то же время, накапливаются противоречия в сфере международных отношений, особенно по вопросу о ядерной программе Ирана.

Не менее серьёзными были опасения России в связи со сменой на посту президента Франции Жака Ширака Николя Саркози. Активно проамериканская риторика нового президента и подчёркнуто прохладное отношение к России окончательно подорвали надежды на сохранение особых отношений по оси Москва-Берлин-Париж. И тем не менее, как и в случае с Германией, реальность оказалась не столь негативной, как предполагалось. В первые же дни Н.Саркози оценил итог предыдущего президента в деятельности на международной арене как «образцовый» и подтвердил привилегированный характер отношений с Москвой. На ключевые внешнеполитические посты назначены выходцы из оппозиционной Социалистической партии (министр иностранных дел Бернар Кушнер, госсекретарь по европейским делам Жан-Пьер Жуйе), что также способствует более мягкому климату российско-французских отношений.

За послесоветское время Франция сильно отстала от других стран в деле экономического сотрудничества с Россией. Доля Франции в российском экспорте – всего 3%. Российско-французские отношения основаны главным образом на политике, не на экономике. Однако в политической области точек совпадения по-прежнему много. Париж сходится с Москвой во мнениях относительно установки ПРО США и дальнейшего расширения НАТО. Франция выступает против членства Турции в ЕС, что также на руку России. Особый характер отношений подтвердил визит Н.Саркози в Москву 9-10 октября 2007 года.

Подобные же опасения России, как в случае с Германией и Францией, вызывала победа в апреле 2006 года левоцентристской оппозиции на парламентских выборах в Италии. Италия занимает 3-е место среди торговых партнёров России среди стран Запада. Однако она несильно связана с Россией в области энергетики и никогда не была действительно «стратегическим партнёром» России. Приоритетные отношения Москвы и Рима последних лет строились главным образом на личных инициативах Берлускони и Путина. Проблема состоит в том, что Романо Проди в большей степени ориентирован на Европу и с ним нет таких тесных человеческих отношений у Путина, как с Берлускони. Однако его нельзя назвать активно проамериканским лидером: ту же войну в Ираке он считает большой ошибкой. Отношения России с Италией при нём естественным образом охладились, однако ждать их серьёзного ухудшения также не приходится.

Наиболее тесными и дружественными отношения России при Путине сложились с Грецией. В 2001 году посол Греции в Москве Д.Кипреос назвал отношения России с Грецией образцом сотрудничества России с государством – членом НАТО и ЕС. Во время рабочего визита президента России в Грецию в сентябре 2006 года была принята стратегически важная российско-греко-болгарская Декларация о сотрудничестве в области энергетики (строительство нефтепровода Бургас-Александропулос). Кроме того существует проект строительства автомагистрали, опоясывающей Чёрное море – «Путь аргонавтов». На встрече с В.Путиным в Кремле 18 декабря 2007 года премьер-министр Греции Константинос Караманлис назвал Россию «стратегическим партнёром Греции».

В полной мере оправдались опасения Кремля по поводу смены власти в Великобритании. При Тони Блэре российско-британские отношения развивались очень неплохо. Великобритания была первой западной страной, которую посетил Путин после избрания его президентом РФ. В июне 2003 года состоялся первый за 159 лет государственный визит главы российского государства в Великобританию. Стоит отметить, что Великобритания имеет вторую по величине после США программу экономического и технического сотрудничества с Россией. В 2003 году Т.Блэр говорил о «конструктивной дружбе и партнёрстве», о том, что отношения между странами «более сильные, чем когда бы то ни было».

Сильнейшим ударом по российско-британским отношениям стало крайне политизированное «дело Литвиненко». В стадию настоящего дипломатического конфликта оно переросло после 27 июня 2007 года, когда премьер-министром Великобритании стал Гордон Браун. После уже упоминавшегося отказа России выдать А.Лугового, Лондон и Москва обменялись рядом дипломатических жестов недружественного характера, среди которых был отказ от сотрудничества в борьбе с терроризмом, высылка с двух сторон четырёх дипломатов и временное прекращение выдачи виз официальным лицам. В «Комментарии МИД России по российско-британским отношениям» от 19.07.2007 говорится о «сделанном Лондоном сознательном выборе в пользу ухудшения отношений с Россией».

Однако Лондону не удалось добиться поддержки со стороны ЕС его жёстких действий в отношении России. Страны ЕС предпочли видеть здесь проблемы двусторонних отношений, ограничившись ни к чему не обязывающей декларацией. В.Путин сказал, что он «уверен, что с этим мини-кризисом мы тоже справимся». Однако пока что не видно тех путей, которыми страны могли бы вновь вернуться к действительно конструктивным связям. Российско-британские отношения стали фактором, серьёзно дестабилизирующим европейскую и международную политическую обстановку.

Среди прочих раздражающих моментов в отношениях двух стран есть и такой, как активная поддержка Лондоном перспектив членства в ЕС Турции. Конституционный кризис Евросоюза в 2005 г. во многом подорвал планы по дальнейшему расширению, однако вопрос остаётся открытым. Между тем, членство Турции в ЕС представляет немалую опасность для России в первую очередь из-за очень активной политики этой страны на постсоветском пространстве. Это ещё один случай глубоко исторически и этно-культурно обоснованной политики, направленной против интересов России и потому опасной в плане усиления влияния её на политику всего ЕС.

После распада СССР официальной государственной политикой Турции стала протекция над «пятью новыми турецкими республиками» (а в турецком языке нет различия между турками и тюрками). Впрочем, Азербайджаном, Туркменистаном, Узбекистаном, Кыргызстаном и Казахстаном дело не ограничивается. Огромное значение также придаётся «ещё не освобождённым турецким республикам» - тюркским автономиям РФ (Якутия, Тыва, Хакасия, Башкортостан, Татарстан, Чувашия, Карачаево-Черкессия, (Кабардино)-Балкария, Калмыкия, Алтай). Пантюркизм – официальная идеология современной Турции, руководящая линия всей её политики. Светскость Турции и её интегрированность в западные европейские и атлантические структуры – важнейшие качества, делающие Турцию очень притягательной страной и перспективной региональной державой не только для тюркских республик, но и даже для Грузии. Одновременно стоит оговориться, что политические и экономические отношения России с Турцией в последнее десятилетие можно охарактеризовать как доверительно прагматические.

 

Отношения РФ с европейскими организациями

 

Вопросы безопасности волнуют Россию всё больше и в связи с ростом террористических угроз, и в связи с нестабильностью военно-политического положения стран СНГ. Не имея возможности участвовать в выработке решений стран НАТО, Россия ещё в начале 2000-х делала упор на повышении роли такой организации, как ОБСЕ. Россия предполагала сделать ОБСЕ «фундаментом европейской безопасности». В «Стратегии развития отношений РФ с ЕС» 1999 года было специально оговорено, что сторонам необходимо «активизировать совместную работу в целях сохранения ОБСЕ в качестве ключевой опоры европейской безопасности». Однако этот проект полностью провалился, что заставило Москву поменять свою позицию по ОБСЕ на прямо противоположную.

Теперь Москва говорит о глубоком кризисе ОБСЕ, нуждающейся в серьёзной реформе, которая перенесла бы акцент в деятельности организации с гражданских прав на собственно политику безопасности и экономику. Другой обсуждаемый вариант – просто упразднение организации. Тем более что Россия вышла в 2007 г. из ДОВСЕ, за соблюдением которого призвана была служить именно ОБСЕ. Однако ОБСЕ остаётся сейчас единственной организацией по безопасности, объединяющей Россию и Запад, и простой отказ от неё также опасен потенциальной изоляцией.

Параллельно с этим Россия старается усилить роль Совета Европы как генератора общеевропейских норм и стандартов, чтобы не допустить превращения его во вспомогательный орган ЕС. Впрочем, такая политика РФ очень спорна. СЕ был ещё фактическим орудием Холодной войны и в последнее время всё более напоминает о своих былых функциях. Сейчас Совет Европы всё менее является механизмом выстраивания отношений с Западной Европой, но чёткой стратегии отношения к нему со стороны России по-прежнему нет.

 

Договорно-правовая база сотрудничества

 

Декабрь 2007 г. – международно-правовая граница действия старого Соглашения о партнёрстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Евросоюзом (было подписано на о. Корфу 24 июня 1994 г., а вступило в действие из-за событий Первой Чеченской войны только с декабря 1997 г., сроком на 10 лет). Эта граница требует переосмысления всей стратегии взаимоотношений РФ и ЕС, которую Соглашение (СПС) призвано регламентировать. СПС является частью внутреннего права ЕС и России, причём обладает в нём преимущественной силой перед национальным законодательством. К настоящему времени старое СПС сильнейшим образом устарело и нуждается в модернизации или же в замене на новый документ, что признаётся обеими сторонами.

Понятно, в 1994 г., когда было подписано СПС, и ЕС, и РФ были другими. Особенно Евросоюз – он тогда состоял из 12 стран, а теперь – из 27-ми. Кроме того, Россия теперь стала непосредственным соседом ЕС. Отношения приобретают всё более диверсифицированный характер. Система органов двустороннего сотрудничества, созданная первоначально на основе СПС, фактически распалась. Некоторые положения СПС устарели, некоторые не выполняются обеими сторонами. Отношения же РФ и ЕС в политической сфере давно перешагнули рамки СПС. По словам С.Ястржембского, СПС уже процентов на 80 не отвечает современным реалиям. В то же время про СПС можно сказать и то, что по-настоящему оно никогда так и не заработало. Две трети положений СПС – это «спящие нормы».

Многое изменилось и в формально-юридическом плане. В 2003 г. было принято решение о преобразовании Совета сотрудничества РФ-ЕС в Постоянный Совет партнёрства. Совет сотрудничества заседал раз в год на уровне министров иностранных дел. Постоянный Совет партнёрства заседает несколько раз в год в формате различных отраслевых министров. Кроме того, СПС дополняют решения и договорённости саммитов РФ-ЕС на высшем уровне и многочисленные отраслевые договоры и соглашения. 

Различные попытки ввести российско-европейские отношения в новые, более современные рамки, не дали должного результата. С мая 2004 года ЕС развивает «Европейскую политику добрососедства». Её цель – укрепление стабильности и экономических связей в приграничных с Союзом странах. Европейская политика соседства не предполагает перспективы членства, а, соответственно, и возможности участия в выработке политики самого ЕС. Фактически, ЕС стремится с помощью этой политики притормозить собственное расширение. На предложение ЕС к России распространить и на неё эту политику, Москва ответила отказом, так как подобная формула отношений не соответствует уровню и объёму отношений РФ-ЕС. В статье В.Путина, посвящённой 50-летию ЕС, европейская политика соседства вообще не была упомянута. Стороны переключили внимание на другие варианты оформления и развития взаимных отношений.

В 2004 году Россией и Евросоюзом была принята концепция «дорожных карт» по созданию «четырёх общих пространств» России и Евросоюза. Она была предложена Францией и подхвачена Еврокомиссией. Этот проект был одобрен на Санкт-Петербургском саммите 2004 года и запущен на Московском саммите 2005 г. Он касается строительства следующих общих пространств: экономического; свободы, безопасности и правосудия; внешней безопасности; науки и образования, включая культурное сотрудничество. Проект этот является реформаторским и одновременно пробеловосполнительным по отношению к СПС. На основе «дорожных карт» происходит отладка процедур и механизмов совместной работы.

Однако рабочие планы по развитию «концепции четырёх пространств» во многом состоят из деклараций и пожеланий в отношении России. Большинство экспертов сходится во мнении, что в них мало того, что имело бы реальное практическое значение. Кроме того, вызывает сомнения сама концепция «общих пространств» в том виде, как она здесь представлена: фактически она предполагает распространение на территорию России пространств ЕС. В ней Россия воспринимается как внешнее продолжение внутренних пространств Евросоюза, управляемых из Брюсселя. По форме четыре пространства являются производными от Европейской политики соседства, но менее обязательными и более слабыми. Там вообще не указаны стратегические цели создания пространств, нет конечных целей, нет направлений и способов действий, нет никаких конкретных дат. Остаётся непонятным и юридический статус «дорожных карт». Помимо этого, они фактически служат обоснованием наступления ЕС на постсоветском пространстве.

В то же время, само декларирование планов перехода от управления взаимоотношениями к совместному управлению общими пространствами довольно значимо. Концепция «четырёх пространств» остаётся наиболее явной декларацией интеграционных устремлений РФ и ЕС. Особое внимание уделяется пространству внутренней безопасности. Его развитие нужно для потенциального перехода к безвизовому режиму. 25 мая 2006 года на саммите РФ-ЕС в Сочи были подписаны Соглашения между РФ и ЕС об упрощении визового режима и реадмиссии, а в преамбуле было записано намерение сторон в перспективе установить безвизовый режим. Однако теперь уже само положение об интегративном характере отношений стоит под большим вопросом.

 

***

 

В связи с пробуксовкой различных вариантов нового оформления отношений РФ-ЕС всё более настойчиво вставал вопрос о необходимости модернизации старого «Соглашения о партнёрстве и сотрудничестве», или же заключения нового. Россия довольно долго убеждала коллег по ЕС в необходимости модернизации СПС. Перелом наступил в 2005 году, когда председателем Союза была Великобритания. Однако ни в 2006-м, ни в 2007-м году Еврокомиссия так и не получила мандат от Совета ЕС на ведение соответствующих переговоров с Москвой. Вето Варшавы, первоначально рассматривавшееся Москвой как временный каприз маловлиятельной страны, не переборовшей свои исторические комплексы, сумело подвесить в воздухе переговоры России и ЕС на довольно долгое время. Однако в Москве решили, что время здесь работает как раз на Россию. Тем более что и в ЕС стали не делать из этого трагедии. Как сказал Ж.М.Баррозо: «Это не станет концом света, если переговоры с Россией не начнутся». В том же духе высказался и Кремль, заявив устами С.Ястржембского, что Россия «находится в комфортной ситуации» и что от продления действия старого соглашения «ущерба никакого не будет». Продление это может быть даже выгодным для России: странам ЕС приходится самостоятельно договариваться с нею по поставкам энергоносителей и по ряду других вопросов.

Одновременно и в России, и в ЕС всё более разгораются споры о том, что же должно прийти на смену старому Соглашению, и нужно ли вообще его чем-то заменять. Экспертное сообщество России разделено и в вопросе о том, нужен ли вообще новый СПС. Некоторые считают достаточным модернизировать старый, некоторые берут за точку отсчёта «дорожные карты» по построению четырёх общих пространств, некоторым принципиально важным видится заключение Договора по типу договоров об ассоциации.

Модернизация старого СПС – это фактически сохранение за Россией статуса страны, выключенной из интеграционных процессов с ЕС. В нём прописывается из потенциальных форм интеграции только возможное начало в будущем переговоров о создании общего экономического пространства. В Москве в целом уже сложился консенсус по тому, что перспективы членства в ЕС сейчас для России неактуальны. Однако сам характер интеграционных отношений, декларацией которых стали «дорожные карты» - это та сторона вопроса, на однозначный отказ от которой сейчас не готовы ни Москва, ни Брюссель. В ЕС вообще бытует мнение о том, что экономические потенциалы и интересы ЕС и РФ взаимно дополняют друг друга, а соответственно интегративные инициативы уместны. Однако в России и в Евросоюзе очень по-разному видят характер таких инициатив и собственно место России в процессах возможной интеграции.

Ряд экспертов предлагает для России и Евросоюза т.н. «швейцарскую модель». Она характеризуется целой серией конкретных соглашений при отсутствии общего договора. Приоритет соглашений в конкретных областях тем больший, что между РФ и ЕС существуют всё нарастающие разногласия в идеологической сфере. Один из основных пропагандистов такого пути, глава брюссельского Центра европейских стратегических исследований Майкл Эмерсон, видит окончательной моделью отношений франко-германское перемирие, зафиксированное в Елисейском договоре 1963 года.

В России так же немало тех, кто призывает взять курс на отказ от широкомасштабного Соглашения, а вместо него ориентироваться на частные секторальные соглашения плюс подписание «Декларации о стратегическом партнёрстве». Такой вариант позволил бы обособить энергетическую область в отдельный блок, не увязывая вопросы энергетики с правами человека и т.п.

Правовая и ценностная проблематика действительно стоит в центре российско-европейских отношений, и варианты отказа от её акцентировки видятся привлекательными многим не только в России, но и в самом ЕС. Здесь встаёт альтернатива между двумя типами интеграционных (или же просто союзнических) отношений: «сообщества интересов» и «сообщества ценностей». Основным направлением европейской политики остаётся ориентация на формирование с Россией «сообщества ценностей», в связи с чем постоянно растёт критика Кремля за несоблюдение прав человека и норм демократии. Негативный эффект этой критики для конкретной повестки двусторонних отношений столь велик, что последнее время всё актуальнее становится модель отношений Евросоюза с Китаем: сосредоточенность на общих интересах и отсутствие акцента на общих ценностях.

Помимо этого высказываются различные идеи, связанные с моделями многоуровневого управления неиерархического характера, идея которого сейчас в европейской моде. Она же предполагает максимально активное привлечение неправительственных акторов. Действительно, разработки таких моделей могут быть актуальны и для российско-европейских отношений, однако пока что они мало представлены.

Судя по общим декларациям, ЕС в отношении России проводит политику «стратегического партнерства», а в отношении других государств СНГ и стран Средиземноморья – «европейского соседства». Однако конкретного наполнения такой политики фактически нет, нет и общего понимания самого термина «стратегическое партнёрство». Россия хочет предоставления ей статуса «особого партнёра ЕС», но ЕС на это не идёт.

Москва настаивает на равном статусе в заключении будущего Базового договора. Должен быть образован совместный властный орган с паритетным участием. Здесь важно то, что Россия хочет заключить «договор», а не «соглашение», которое стоит ниже в иерархии международно-правовых документов. Но в ЕС принято заключать «договоры» только между членами Союза: коллективный Базовый договор всего Евросоюза с внешней стороной – это новшество. Кроме того, Москва видит будущий договор очень кратким, рамочным. К нему же должны подстёгиваться специальные секторальные соглашения. Брюссель же придерживается тактики увязок – включения в главный документ основных требований к России в различных областях. Вообще, у старого СПС есть свои явные положительные стороны: он очень гибок и отражает ещё в целом довольно «романтические» представления о партнёрстве между ЕС и Россией. Новое же СПС видится в Европе в первую очередь как документ, фиксирующий российские обязательства по поставкам энергоносителей.

Российско-европейские отношения находятся в кризисе, основная черта которого – неопределённость как характера самих отношений, так и их дальнейших перспектив.

 

***

 

На деле, ни одна из сторон к переговорам не готова. Если переговоры по новому СПС или Договору всё же начнутся, они будут вестись неопределённо долго ввиду системных противоречий сторон. Более того, ратификация нового соглашения в парламентах, особенно стран ЦВЕ, обещает проходить с ещё большими проблемами. Стоит также иметь в виду, что провал подписания или ратификации соглашения может нанести российско-европейским отношениям ещё больший вред, чем отказ от нового соглашения как такового.

У всех стран ЕС есть свои специфические планы относительно содержания будущего Базового соглашения. Как сказал летом 2007 г. глава представительства Еврокомиссии в России Марк Франко, отношениям РФ-ЕС очень мешает «экономический национализм» отдельных государств. Однако последнее время вообще все отношения постоянно сводятся именно к энергетике, что сильно сужает тематику переговоров. На деле Брюссель занят продавливанием отдельных экономических и политических уступок, а не политикой стратегического партнёрства. В связи с этим уже сейчас можно со всей определённостью сказать, что проект документа, который предложит Еврокомиссия, будет скорее всего неприемлем для России. Однако Москва ещё не предложила и своего проекта.

Главная проблема российско-европейских отношений – это выработка их нового целеполагания. И в России, и в ЕС отсутствует понимание стратегической цели российско-европейского диалога. РФ и ЕС не в состоянии сформулировать не только конечную, но даже и промежуточную цель своих взаимоотношений. Стороны не могут определиться, кем они друг друга хотят видеть. В конечном счёте, речь идёт о самоопределении России: готова ли она стать в долгосрочной перспективе глобальным независимым центром в международной системе, либо же её будущее всё же находиться в системе европейской.

Не менее важно определится со своим будущем и Евросоюзу. Европа до сих пор не выбрала свой формат внутренней интеграции, а он будет определяющим для позиционирования РФ к евроструктурам. Провал проекта европейской конституции на референдумах во Франции и Нидерландах выявил кризис механизма согласования интересов стран ЕС. В ЕС просто нет общего видения дальнейших стратегических целей проекта евроинтеграции.

Основных властных игроков в ЕС три: Европарламент, Совет ЕС и Комиссия европейских сообществ. Пока что не совсем понятно, как и с кем вести дела в ЕС. С отдельными государствами устанавливать связи проще и надёжнее. Органы и делегации ЕС постоянно дублируют друг друга, делят друг с другом ответственность за отношения с Россией. За последние годы повысился международный профиль Еврокомиссии. Конституционный договор, подписанный странами ЕС к концу 2007 года, меняет в пользу Парламента всю внутреннюю ситуацию в ЕС, однако реальность реализации норм этого договора остаётся пока что вопросом будущего.

Значительны расхождения между членами ЕС в приоритетах внешней политики. У ЕС общей внешней политики по-прежнему нет, нет и общей стратегии в отношении России. Сама тема изменений в отношениях с Россией опасна для внутренней ситуации в Европе, так как разделяет членов ЕС. В связи с этим Европа просто боится её серьёзно поднимать. На взгляд президента Эстонии Томаса Ильвеса раскол Европы на «старую» и «новую» связан не с различным отношением к США, а с различным отношением к России. Это разница между «мягким сдерживанием» и «постепенной интеграцией». До сих пор неясно, какой выбор в альтернативе «политики вовлечения» (“engagement”) и «политики сдерживания» (“containment”) России приоритетен для ЕС.

Во взаимодействии России с ЕС можно усмотреть значительную асимметрию. Для России речь идёт о важнейшем внешнем партнёре. Для ЕС речь идёт о включении аутсайдера в преуспевающее европейское пространство, и желательно в качестве энергетического придатка со слабым голосом. Сегодня в ЕС интерес к России постоянно снижается. Элиты РФ и ЕС плохо понимают друг друга. Взаимонепонимание растёт, и взаимное недоверие приобретает хронический характер.

РФ к переговорам не готова, поэтому менее ЕС заинтересована в их скором начале. Переговорные позиции России слабы во многом потому, что переговорный процесс рассредоточен по разным ведомствам и в нём почти нет представителей бизнеса и гражданского общества, структуры организационно разобщены и им очень не хватает специалистов. Как постоянно подчёркивает С.Караганов, специалистов по ЕС в России в десятки раз меньше, чем даже в малых странах Европы. Помимо этого, присутствует сильный негативный медиафон российско-европейских отношений, особенно накалившийся после гибелей А.Политковской и А.Литвиненко.

 

Основные области противоречий

 

Между Россией и Евросоюзом назрел целый ряд серьёзных разногласий. Это и сфера энергетики, и столкновение интересов на постсоветском пространстве, и правовая проблема, и жёсткая конкуренция на отдельных товарных рынках.

В сфере энергетики, при общей направленности к увеличению объёмов торговли, наметился наиболее острый проблемный фон. Кризис поставок энергоносителей из РФ на Украину и в Белоруссию сильно изменил подходы ЕС к формированию отношений с Россией в энергетической области. С 2006 года в Европе всё более говорят об общей «энергетической внешней политике». Кремль сильно проиграл на том, что не обеспечил планы по переводу стран СНГ на рыночные цены на энергоносители широкомасштабной информационной кампанией по подготовке мирового общественного мнения.

Во время председательства РФ в Большой восьмёрке энергетическая политика была приоритетной темой. Тогда Москва предложила свою концепцию международной энергетической безопасности, которая так и не была воспринята с доверием. Европа угрожает формированием подобия «энергетического НАТО». Хотя надо сказать, что пока ещё вопросы энергетического экспорта не входят в сферу компетенции наднациональных органов ЕС.

Еврокомиссия предложила России открыть российские трубопроводы третьим операторам в обмен на выход Газпрома на розничный рынок ЕС. Россия отказалась и решила уделить пристальное внимание Китаю и США. В.Путин, со своей стороны, предложил Европе допустить Россию к покупке активов в европейских распределительных сетях в обмен на допуск европейских компаний к российским добывающим мощностям. Однако эти инициативы не нашли должной поддержки. Сильно омрачила фон отношений ситуация, сложившаяся в 2006 году, когда Газпром заявил о желании приобрести британскую газовую компанию Centrica и электроэнергетическую Scottish Power, а официальный Лондон этому воспротивился.

От России требуют ратификации Транзитного протокола к Энергетической хартии. Страны ЕС настояли, чтобы включить в проект Транзитного протокола к Договору к Энергетической хартии статью № 20, по которой фактически Протокол стал документом, регулирующем исключительно отношения за пределами ЕС. Одновременно, на встрече президента РФ и глав государств ЕС в Лахти (Финляндия) 20 октября 2006 года, ЕС заявил о необходимости интегрировать положения Договора и Транзитного протокола к нему в текст будущего нового Соглашения РФ-ЕС.

Евросоюз развивает обширные планы по диверсификации поставок энергоносителей, строительству транспортной и трубопроводной структуры в обход России. Актуальной стала идея «возобновления Великого шёлкового пути» в его энергетическом воплощении. Остро стоит проблема Северного и Южного газопроводов, которые строит сейчас Россия: они против интересов стран ЦВЕ и Турции, но в интересах западных членов ЕС, да и всего ЕС в целом, так как диверсифицируют транзитные пути поставок.

ЕС сейчас – второй по объёму потребления и первый импортёр энергии в мире. В ЕС реализуется 58% российского экспорта газа и 86% нефти России, а это уже опасная степень зависимости. Стоит задача увеличить экспорт на восточном и южном направлении. Тем более, что конъюнктура европейского энергорынка всё менее привлекательна. Надо признать, Россия смогла успешно сорвать выработку единой энергетической политики в рамках ЕС, заключив долгосрочные контракты о поставках энергоносителей с компаниями Франции, Германии, Италии и Австрии.

Большое значение имеет также требование ЕС к отмене Россией нетехнических ограничений на пролёты авиакомпаний стран ЕС по Транссибирскому воздушному маршруту. Россия обещала прекратить взимание платы с 2013 года, хотя это вопрос ещё не решённый. Это же требование может быть распространено и на другие виды транзитного сообщения, и в первую очередь транзит энергоресурсов.

Довольно остро стоит проблема столкновения интересов и планов России и Евросоюза относительно стран СНГ. Фактически ЕС пришёл на постсоветское пространство с 2004 г., в связи с проблемой Приднестровья и событиями «Оранжевой революции» на Украине. Во время председательства Германии внешняя политика ЕС вышла и на Среднюю Азию.

У РФ и ЕС не совпадают представления о степени совместимости европейского и постсоветского интеграционных пространств. Например, синхронизация энергосистем Украины и Молдавии может происходить либо с Россией и другими странами СНГ, либо с ЕС. Проблема состоит уже в том, что в зону притяжения ЕС попадает всё ближнее зарубежье России, сама же Россия исключает своё членство.

Стратегия ЕС в отношении постсоветского пространства строится на задачах по стабилизации проблемных стран и регионов и, одновременно, запуску процессов частичной интеграции наиболее подготовленных для этого стран. Однако стоит отметить, что Россия никогда не была включена в стратегии ЕС относительно посткоммунистического пространства, в том числе и СНГ. В связи с этим политика Брюсселя относительно стран СНГ носит принципиально иной характер, чем его политика в отношении России, что само по себе является почвой для конфликтных ситуаций.

Ещё одной значительной проблемой, отравляющей российско-европейские отношения, является уже упомянутая критика России за ущемление демократии и прав человека. Надо сказать, что защита прав человека давно стала для Евросоюза одним из приоритетных способов внешнего управления, а в ЕС есть чёткое убеждение (ещё с 1970-х гг.), что в качестве глобального игрока Союз располагает главным образом именно «мягкой силой». Такое внимание к правовой тематике вполне понятно, ведь поначалу ЕЭС было объединением бывших колониальных держав и бывших участников гитлеровской коалиции и тема прав человека была для них принципиально важна как способ очистки имиджа от плохого исторического наследия перед США. Акцентировка этих вопросов стала традицией ЕС. ЕС постоянно настаивает на принципе «демократической обусловленности» в своих внешнеполитических связях. Все договоры и соглашения, которые подписывает ЕС, имеют и правовую обусловленность. Особенно выпуклым этот аспект европейской политики («стратегия стимулируемой европеизации») стал после Копенгагенского саммита ЕС (июнь 1993 г.). В 2000 году была принята Хартия фундаментальных прав ЕС – главное мерило при оценке норм демократии в третьих странах.

Вполне естественно, что от России ждут такого же покаяния за своё прошлое, какое пережили страны Европы, и принятия англо-американских ценностей. Россия же при В.Путине не облекает свои действия в моральную трактовку, а только прагматически, то есть принципиально отказывается говорить на общем языке с ЕС. Правовое расширение ЕС предполагает перенесение части “acquis  communautaire” (достижений сообщества) на внешние страны. Россия требует за адаптацию части европейских норм и стандартов гарантий частичного присутствия на институциональном поле ЕС. А это для ЕС ново. Помимо этого Россия в последние годы стала активно «возвращать» Евросоюзу его упрёки, акцентируя ситуацию с положением меньшинств в странах Балтии, что стало дополнительным раздражающим фактором.

В Европе научились гармонично сочетать ценности и национальные интересы, в России же ещё нет. В Москве сейчас в моде стилизация под школу «реальной политики» - отстранённость от морализаций и эмоций, обнажённость интереса и холодный расчёт. В ЕС и вообще на Западе всё чаще говорят о принципиальном ценностном разрыве (“value gap”) между Европой и Россией. Это же используется как обоснование закрытия для России выхода на внутреннее поле ЕС. 

 

Современное состояние отношений

 

Отношения Москвы и Брюсселя быстро меняются в худшую сторону. Сейчас они охладились до самого низкого градуса со времени распада СССР. Йошка Фишер сказал в 2007 г.: «Ухудшение отношений между РФ и ЕС неизбежно», а наиболее популярные лозунги по проведению политики в отношении России внутри ЕС – это консолидированность позиции и большая жёсткость. И вопросу неразделения Россией «общих европейских ценностей» европейские политики уделяют всё больше внимания.

При этом ЕС – самый значимый торговый партнёр РФ. С расширением ЕС его доля в российском экспорте энергоносителей повысилась до 50%. Доля ЕС в общем объёме прямых иностранных инвестиций в РФ составляет 75%. Торговый оборот между РФ и ЕС растёт на 20% в год. Россия в 2007 г. вышла на стратегическое третье место среди внешнеторговых партнёров Евросоюза. Постоянное представительство РФ при ЕС сейчас является крупнейшей российской миссией за рубежом. Примечательно, что торговля с СНГ в структуре товарооборота России составляет около 20%, тогда как с ЕС – около 60%.

При всём при этом РФ и ЕС по-прежнему имеют очень слабые институты сотрудничества. Очень слаб аппарат представительства российских деловых кругов в Брюсселе, почти отсутствует пророссийское лобби. Наши страны так ещё и не перешли в своих экономических отношениях от простой трансграничной торговли к началам внутриотраслевой кооперации. Основным форматом взаимодействия сейчас признаются отраслевые диалоги. Одновременно всё более очевидна несовместимость систем современных европейской и российской экономик.

Как видно, отношения России и ЕС гораздо хуже, чем того требуют объективные потребности сторон. Задача вывода отношений на уровень более интегрированного экономического и политического партнёрства стоит вполне объективно.

В ряде сфер Россия вообще является лидером по евроинтеграции среди стран СНГ. В 2001 году Россия стала первой из стран СНГ, где начал операции Европейский инвестиционный банк. Россия была одной из первых стран мира, заключивших соглашение с «Европолом» (ноябрь 2003 года). То же касается и присоединения к Болонскому процессу в сфере высшего образования. Политический диалог России с ЕС носит плотно институализированный характер. У РФ и ЕС есть целый ряд общих интересов в сфере международной политики. И тем не менее, серьёзнейшими камнями преткновения остаются вопросы статуса Косово, установки систем ПРО США в Центральной Европе, политика в отношении Ирана.

Для развёртывания интеграционных процессов значим и факт очень слабого распространения среди россиян европейского самосознания, причём за последние десять лет основная тенденция здесь – антиевропейская. По сведениям Левада-центра, 71% россиян не считает себя европейцами и почти половина считает, что ЕС представляет собой потенциальную угрозу России.

 

***

 

В целом надо признать, что диалог РФ-ЕС остаётся в основном декларативным. Стороны хронически неспособны переосмыслить стратегические перспективы взаимоотношений. Отношения с Россией так и не стали для ЕС одной из важнейших тем внутренней политики. В Союзе очень опасаются обременения внутренней повестки дня российским фактором. В результате ЕС занят выдавливанием мелких односторонних уступок со стороны России, а не становлением «стратегического партнёрства». Со своей стороны, Россия стала делать гораздо меньше бессмысленных односторонних уступок Западу. Отношения РФ-ЕС становятся всё более прагматичными и, одновременно, откровенными. Если в отношениях РФ с США практически отсутствует фактор тесной экономической взаимозависимости, то для отношений РФ с ЕС он принципиально значим. РФ и ЕС нужен общий интерфейс при наличии очень разных операционных систем.

Можно выделить три уровня отношений России с Евросоюзом: самый общий (как с организацией), региональный («Северное измерение», Совет государств Балтийского моря, Совет Баренцева Евро-Арктического региона и др.), а также двусторонний на межгосударственном уровне. Россия при В.Путине сделала ставку в основном на развитие третьего – двустороннего – уровня отношений. Из Европы постоянно слышатся обвинения в адрес Москвы, что она, мол, проводит политику раскола ЕС, почти игнорируя в своих связях общеевропейский уровень. Однако эта тактика пока что себя полностью оправдывает: можно признать, что несущей конструкцией российско-европейских отношений являются отношения именно двусторонние. Одновременно стоит задача расширения контактов на региональном уровне. Для активизации же собственно уровня РФ-ЕС необходимо совместно заняться ревизией всего комплекта отношений.

В целом, политика ограничения российского влияния на Западе продолжается, она не прекращена – и это большая неудача России. Само то, что на этапе предвыборной гонки в Европе политики предпочитают использовать жёсткую антироссийскую риторику, говорит о негативном фоне взаимоотношений, который России так и не удалось преодолеть. Эта риторика нужна для активизации европейской идентичности, которая по-прежнему строится как антироссийская. Фраза «Если Россия – тоже Европа, то тогда что такое Европа?» по-прежнему актуальна. Антироссийский характер европейской идентичности не только сохраняется, но и упрочивается.

Кремль же постоянно недооценивает глубину антироссийских настроений западной политической элиты. При Путине Россия впервые задумалась о необходимости создания благоприятного имиджа России в мире, но, одновременно, её имидж за последние годы очень сильно испортился. Можно даже сказать, что он никогда не был столь плох, как сейчас.

И всё же главной проблемой остаётся самоопределение России, выбор ею того или иного пути интеграции в современную систему международных отношений, в которую она до сих пор не встроена. ЕС, каким он существует на сей день, не является организацией, потенциальное членство в которой Россия может рассматривать. Россия – вообще не такая страна, которая может принять участие в проекте международной интеграции, соавтором которого она не является. В то же время этот проект ещё сам находится в стадии становления. Если ЕС идёт к форме квазифедеративной государственности, то для России членство в ней не привлекательно. Если же ЕС будет становиться как союз национальных государств, то такая перспектива для России (и её интеграционных объединений на постсоветском пространстве) более реалистична. Важная проблема здесь – в сырьевом характере российской экономики и экспорта, что определяет российские отношения с другими странами. Её решение – дело самой России.

 

Единая Русь, 27.07.08



[1] Автор использует политическую лексику, предписываемую либерал-бюрократическим режимом, что несовместимо с русской традицией. Ценность данного материала серьезно снижается из-за отсутствия справочного и библиографического разделов. Приводится в порядке информации. Заголовок уточнён редакцией «Золотого льва».


Реклама:
-