Журнал «Золотой Лев» № 151-152 - издание русской консервативной мысли

(www.zlev.ru)

 

Н. Петров

 

Субституты институтов

 

Построенную за время президентства В.В. Путина политическую систему, которую в настоящее время можно уже назвать даже не управляемой демократией, а «сверхуправляемой демократией» [1], политологи справедливо критикуют за ослабление большинства демократических институтов и превращение их в декоративные. Существенно меньшее внимание уделяется ими тому, что выросло на месте демонтированных или ослабленных институтов, что помогает политической системе с удаленными жизненно важными органами хоть как-то функционировать. Между тем содержательный анализ современного состояния и, главное, перспектив развития системы на будущее без этого вряд ли возможен.

Ослабленные институты не в состоянии выполнять в полном объеме свои функции в рамках политической системы и постепенно заменяются субститутами, которые, будучи их суррогатами, квазифункциональными аналогами, не обладают собственной легитимностью и полностью зависят от президента. Субституты — Госсовет и больше десятка консультативных советов при президенте, Совет безопасности, Общественная палата, полпреды президента в федеральных округах и их администрации, спецпредставители президента, общественные приемные и др[1]. — не могут играть самостоятельной роли и служить каркасом политической системы, структурировать ее, обеспечивать стабильность. Это, скорее, приводные ремни, обеспечивающие президенту контроль над основными сферами жизни общества, но помимо президента не имеющие практически никакого смысла. В критические моменты, как, например, при ослаблении президента, подпорки в виде субститутов теряют жесткость, а с ней и способность служить функциональной заменой институтам.

 

Субституционализация политической системы

 

За последние годы произошло ослабевание всех институтов, кроме президентской власти, отстроившей собственную мощную вертикаль, и непосредственно контролируемого ею блока силовых и правоохранительных ведомств. Существенная роль в изменении общей политической конфигурации принадлежит администрации президента, а также полпредам и их администрациям, ставшим важным элементом нового президентско-силового каркаса режима РФ.

Правительство не было и раньше сильным и самостоятельным [2] , в последнее время оно и вовсе не похоже на одну команду и представляет собой совокупность борющихся за власть и собственность группировок. Резко ослабели и потеряли остатки былой самостоятельности СМИ, политические партии и Госдума. Стали гораздо слабее губернаторы, реформированный Совет Федерации, местное самоуправление. С консолидацией федеральной политической элиты упала самостоятельность крупного бизнеса и так называемых олигархов. Резко уменьшилась роль выборов

Уничтожаемые или ослабляемые институты замещаются субститутами — структурами, призванными обеспечить функционирование государственного механизма в новых условиях. Особенность субститутов в том, что, выполняя иногда роль полноценных институтов, они, по существу, таковыми не являются, поскольку их функции либо вовсе не определены Конституцией и федеральным законодательством (как, например, функции полпредов президента), либо реальное наполнение формально предписанных им функций целиком зависит от президента и по его воле может изменяться в чрезвычайно широком диапазоне: от максимальной, когда их советы и рекомендации обретают форму указов и распоряжений президента, до нулевой.

Общий ход эволюции институционального дизайна политической системы при В.В. Путине может быть описан следующим образом. Сначала экспансия президентской власти во всех направлениях приводит к ослаблению остальных институтов. Затем, когда неспособность ослабленных институтов выполнять в полном объеме свои функции в политической системе становится очевидной, им «в помощь» создаются разного рода субституты, которые, будучи завязаны на президента и не обладая собственной легитимностью, служат не только функциональной заменой ослабленным институтам, но одновременно и инструментом дальнейшей экспансии президентской власти. Иногда, как, например, в случае с полпредами президента в федеральных округах, создание субститутов может предшествовать ослаблению институтов и способствовать перехвату власти.

В большинстве же случаев появление субститутов можно рассматривать как реакцию на ущербность системы или перекосы, возникающие вследствие ослабевания институтов и вызванную этим их неспособность выполнять необходимые политической системе функции. Именно так — как подпорки, появились в свое время общественные приемные в рамках программы «Диалог» (2002 год, компенсация резкого падения информационной открытости власти и ослабления независимых СМИ), Общественная палата (2005 год, компенсация резкого ослабления представительной власти и связей «власть — общество»), система закрытых социологических опросов и отчетных показателей для оценки эффективности деятельности региональных администраций (2005–2007 годы, компенсация за отказ от губернаторских выборов, в ходе которых происходила относительно публичная и объективная оценка действующей власти) и др.

Появление субститутов само по себе не является чем-то из ряда вон выходящим и присуще, вообще говоря, любой политической эволюции. Часто это является просто фазой становления политических институтов. Особенность современной российской политической системы заключается в двух моментах.

1. Институты, теряя свою роль, не ликвидируются полностью — исчезает их содержание, а внешняя оболочка остается. Они превращаются в элемент декора, в псевдоинституты, в бледное подобие самих себя.

2. Субституты же никогда не превращаются в институты — не оформляются законодательно, не приобретают независимой легитимности. Они создаются не для того, чтобы со временем заменять становящиеся неэффективными институты, а для того, чтобы подменять их по существу при формальном сохранении демократических институтов в декоративной роли.

По аналогии с теневой экономикой, доля которой в современной России составляет по разным расчетам от 40% до 60%, можно говорить и о «теневой политике», реализуемой, в том числе, и посредством субститутов. Отсутствие публичности в российской политике во многом как раз и обусловлено переходом от институтов к субститутам и, в свою очередь, является одной из главных причин неэффективности выстроенной системы.

Применительно к нашей политической системе субституты — отнюдь не путинское изобретение, просто при нем их число и значимость резко возросли и вся их совокупность была доведена, с одной стороны, до логического совершенства, с другой, похоже, до логического конца. Важно соотношение между нормальными институтами и субститутами в системе, которое при В.В. Путине резко изменилось в пользу первых по сравнению со временами Б.Н. Ельцина.

Система субститутов в период президентства В.В. Путина и расширяется, и углубляется. Показательным примером могут служить субституты «второго поколения», призванные компенсировать отсутствующее разделение властей. Демонтированную Б.Н. Ельциным в 1993 году систему разделения властей по горизонтали отчасти компенсировало «разделение властей по вертикали», когда региональные власти служили противовесами по отношению к властям федеральным. При В.В. Путине произошло резкое ослабление региональных властей и новой «системой сдержек и противовесов» стала клановая система с динамичным равновесием между основными клановыми группировками и жесткой конкуренцией между контролируемыми ими «вертикалями».

Были субституты и в советское время[2]. Собственно, советское время — это время субститутов. Вольно или невольно политическая эволюция последних лет имеет во многом отчетливо выраженную советскую направленность. Полный возврат в советскую политическую систему делает невозможным только джинн частной собственности: он выпущен из бутылки, и затолкать его обратно не позволит, прежде всего, правящая элита.

Механизмы ослабления институтов могут быть самыми разными. Это может быть этатизация в отношении СМИ, бизнес-корпораций и местного самоуправления; лишение/сокращение источников финансирования, включая собственную финансовую базу, с установлением жесткого контроля над финансовыми потоками в отношении политических партий, некоммерческих организаций (НКО) и того же местного самоуправления (МСУ); ужесточение законодательства и прямое административное вмешательство, как, например, в случае выборов губернаторов, политических партий; кадровое ослабление и создание негативного имиджа (здесь лучшим примером может служить новый Совет Федерации) и др.

Выхолащивание института и превращение его в пустую оболочку, а то и просто подмена субститутом могут быть постепенными, а могут проходить и одномоментно. Ярким примером последнего служит переход от избираемых губернаторов к назначаемым главам регионов, осуществленный фактически сразу с принятием в начале 2005 года нового порядка назначения региональных глав, утверждаемых региональными парламентами по представлению президента. Даже если персона главы не изменилась, изменились его роль и место в политической системе. Из относительно самостоятельного игрока, политика, подотчетного гражданам и способного выстраивать долговременную стратегию, глава региона превратился в чиновника, эффективность которого определяется неукоснительным выполнением поступающих из Центра указаний, даже если он считает их вредными для региона. В результате губернаторы перестали играть чрезвычайно важную роль «защиты от дурака» — фильтра, способного допускать к реализации полезные решения Центра и задерживать вредные.

Приведем параллельный перечень ряда институтов и подменяющих их субститутов в современной России.

 

Институты

Субституты

Государственная дума

Отраслевые консультативные советы 
при президенте (2000-), Общественная Палата (2004-)

Совет Федерации

Госсовет и его президиум (2000-), Совет законодателей (2001-)

Политические партии

Политические машины госкорпораций и регионов; «Единая Россия»

Независимые СМИ как источник информации

Общественные приемные полпредов/ГФИ (2002-); массовые закрытые соцопросы (2004-); ведомственные сети сбора информации, жалобы граждан

Правительство как центр выработки стратегических решений

Aдминистрация президента, президиум Госсовета, Совбез (2000–2001), Центр стратегических разработок (ЦСР) (2000-2002)

Правительство как орган текущего управления

Заседания «малого Совбеза» (2000-); Совет по нацпроектам (2005-); госкорпорации (2004-)

Федеральные и региональные структуры исполнительной власти

Полпреды в федеральных округах (2000-)

Избираемые главы регионов

Назначаемые главы регионов (2005-)

Олигархи — хозяева крупного частного бизнеса

Олигархи — главы госкорпораций (2004-)

 

Субституционализация политической системы — это всегда ее упрощение, примитивизация. Это и перевод системы в режим «ручного управления», что чревато серьезной неустойчивостью в момент смены «главного пилота», к которому тянутся все нити управления марионетками-субститутами.

Поскольку субституты не заменяют институты, а перенимают их функции, а у демократического института, как, например, парламента, может быть много функций, одному институту может соответствовать целый ряд субститутов. При этом, однако, ряд функций того или иного института, которые не нужны власти или нужны, но власть не отдает себе в этом отчет, могут вообще никем не исполняться.

Проиллюстрируем последнее на примере выборов как одного из важнейших демократических институтов.

 

Субституты выборов

 

В части легитимизации власти выборы подменяются новым порядком назначения губернаторов президентом с последующим утверждением региональным ЗС и непрямыми выборами глав муниципальных образований из числа избранных депутатов. В части осуществления обратной связи между властью и обществом субститутом выборов служат общественные приемные и воссоздаваемая Кремлем система работы с жалобами и предложениями трудящихся. Выборы как способ оценки гражданами эффективности действий власти, их результатов подменяют главные федеральные инспекторы (ГФИ), закрытые социологические опросы, специальные разрабатываемые Кремлем системы мониторинга ситуации в регионах. Выборы как механизм политической конкуренции и отбора кандидатов и программ подменяются разного рода консультациями с группами влияния, причем пышным цветом расцветают как традиционное лоббирование, так и разнообразные новейшие коррупционные механизмы.

Остается еще две важнейшие функции выборов, для исполнения которых субституты не изобретены. Демократические выборы, во-первых, выполняют функцию «выпускания пара», т. е. служат механизмом выявления и одновременно снижения социальной напряженности, а во-вторых, - служат катализатором процессов политического развития.

Что касается первой из упущенных функций, то потенциально весьма опасным для Кремля представляется отказ от прямых выборов губернаторов, закрывающий возможность локализации и купирования общественного протеста в случае недовольства местной властью и «переводящий стрелки» на самый верх. Чрезмерно жесткой представляется и вся нынешняя избирательная система: с запретительно высокими порогами для попадания в парламент, административным произволом в отношении хоть чем-то не устраивающих федеральные и местные власти партий и кандидатов, исключениями протестных кандидатов и опции «против всех» из избирательных бюллетеней. Блокируя системные формы общественного протеста, реализуемые через выборы, и выталкивая из парламентов — федерального и региональных — неудобных политиков, власть сама создает себе серьезную проблему, которую пытается, и опять неадекватно, решить, используя для этого грубую полицейскую силу и судебное преследование.

Было бы неправильно недооценивать этот оппозиционный потенциал, глядя на относительную малочисленность нынешних маршей несогласных. Во-первых, уже сейчас, не имея нормально работающих механизмов обратной связи с обществом (в том числе и из-за ею же ослабленных выборов), власть всякий раз не знает, чего ждать, и реагирует чрезмерно болезненно [3] . Во-вторых, если сегодня протест возникает на крайне благоприятном для власти социально-экономическом фоне сытости и стагнации, то завтра, когда пряники для раздачи закончатся, а власти волей-неволей придется решать отложенные в долгий ящик задачи модернизации и осуществлять реформы, в том числе и болезненные для крупных социальных групп, потенциальная опасность резкого сокращения пространства для публичной политики и исключения из нее профессионалов станет реальной и весьма серьезной.

 

Партийная система

 

Наглядной иллюстрацией процесса ослабления демократических институтов может служить «партийное строительство» последних лет. Сначала партии были посажены на короткий поводок — финансовый и административный. Затем в результате политической инженерии появилось большое число новых, полностью контролируемых Кремлем партий. Наконец, ряд новых партий были объединены в более крупные проекты с одновременным административным прореживанием «политической грядки» и вытеснением с политической сцены старых партий или ликвидацией их вовсе. Из 15 официально зарегистрированных сейчас политических партий [4] по крайней мере 10 представляют собой электоральные проекты, созданные Кремлем для получения контроля над парламентами — федеральным и региональными.

Примененная в отношении политических партий тактика, будучи вполне эффективной с точки зрения обеспечения контроля над парламентом, разрушительна в отношении основных функций, которые призваны выполнять партии в демократическом обществе, включая обеспечение

1) прямой и обратной связи между властями и обществом;

2) конкуренции людей и идей;

3) баланса интересов основных социальных групп при принятии решений;

4) массовой поддержки действий власти;

5) канализации общественной активности в парламентское русло и др.

Нынешние руские политические партии напоминают холст с нарисованным очагом в каморке у папы Карло. Обладая полным внешним сходством с «оригиналом», они не работают по причине отсутствия начинки. Без разделения властей, без самостоятельной представительной власти не может быть реальных партий — только бутафорские, не способные и даже не предназначенные к работе в реальной жизни. Такие партии нужны власти лишь во время выборов для обеспечения контроля над выборным органом — федеральным, региональным или местным.

Не является исключением и так называемая «партия власти» «Единая Россия». Собственно, это не совсем даже политическая партия, это просто некое объединение чиновников, зачастую весьма формальное, способ сохранения ими своего влияния, очередная реинкарнация КПСС. После победы этой виртуальной партии на думских выборах 2003 года в кремлевских коридорах обсуждался план превращения ее в партию власти. Если бы это произошло, то к руководству «Единой России» постепенно переместился бы центр принятия политических решений. Такой вариант рассматривался Кремлем, но развития не получил, поскольку показалось проще и эффективнее принимать решения самим без всех этих сложностей.

Следует отметить, впрочем, что в ряде регионов положение «Единой России» существенно иное, нежели на федеральном уровне, и, хотя говорить о реальной доминантной партии там тоже рано, все же роль и влияние отделений этой партии с общим ослаблением власти губернаторов существенно возрастают. И в ряде случаев она выступает как оппонент губернатора, как противовес режиму личной власти. Впрочем, немало и таких регионов, где под брендом «Единой России» просто выступает «своя» региональная политическая машина, контролируемая главой региона и обеспечивающая нужный результат на выборах.

Стало общим местом критиковать партии как «диванные», партии «Садового кольца», оторванные от реальных проблем страны, не способные к выработке четких программ, ведомые амбициозными политиками-демагогами, неспособные к конструктивной работе на благо страны и даже к сотрудничеству друг с другом и т. д. Однако пока у партий не будет власти (а с ней и ответственности), реальной возможности влиять на принимаемые решения, наивно ожидать их «взросления». Позицию же солидарных с Кремлем экспертов, считающих, что сначала партии должны укрепиться, а потом их можно будет допустить к власти, похожа на описанную в известном анекдоте: «Сначала научитесь прыгать, а потом мы воду в бассейн нальем».

С принятием поправок к закону о политических партиях возможностей сохранения или, тем более, появления партий вопреки воле Кремля не осталось вовсе. С запретом избирательных блоков и новой поправкой о недопустимости прохождения членов одной партии по спискам другой на смену периоду «расцветания ста цветов» пришел другой — собирания их Кремлем в два букета [5] . Если в 2006 году процедуру перерегистрации прошли 19 политических партий из 35 [6] , то уже в октябре было совершено слияние-поглощение ряда из них: Российская объединенная партия промышленников и предпринимателей влилась в «Единую Россию», а «Родина» и Российская партия пенсионеров слились с Российской партией жизни в новое образование «Справедливая Россия — Родина, пенсионеры, жизнь». Позднее в «Справедливую Россию» влилась и Народная партия.

Революционность произошедшего связана с появлением второй, резервной «партии власти». И здесь важно даже не то, что суммарный электорат трех объединившихся партий сопоставим, а в некоторых регионах и превосходит электорат «Единой России», а то, что проект СР-РПЖ, заявленный как «актуальные левые», получил поддержку со стороны Кремля, и вновь, как и на «переходных» выборах 1999 года, у региональных политических элит появляется альтернатива. Возможным становится усиление политической конкуренции, которая к тому же принимает форму не внутри-, а межпартийной борьбы, расширяется пространство для маневра региональных элит [7] .

После выборов 2003 года и ряда «цветных» революций в постсоветском пространстве произошел поворот Кремля к идее массовой партии по типу КПСС. С одной стороны, вступая в нее, гражданин как бы дает присягу на верность режиму, а с другой — появляется возможность строить новую систему управления, дублирующую административную. Отсюда «единоросский миллион» и массовый «губернаторский призыв», отсюда и попытка превратить ряд губернаторов в секретарей обкомов по совместительству. Для партийной вертикали долгое время не хватало главного — первого в государстве лица во главе. С 1 октября эта проблема отпала.

В прошлом году, с приближением очередного выборного цикла и передачи власти, Кремль отставил в сторону «одомашненные» им старые партии вроде КПРФ, СПС, «Яблока» и стал раскладывать в две кучки свои собственные политические проекты. Можно предположить, что это — перегруппировка сил в канун решающей схватки за власть между двумя главными кремлевскими группировками, причем с новыми партиями, созданными нынешними обитателями Кремля и ими всецело контролируемыми, просто легче иметь дело, чем с чьими-то чужими старыми проектами и сохраняющими какие-то собственные амбиции лидерами.

Партии, особенно создаваемые и поддерживаемые властью, работают как социальный лифт, обеспечивая отбор, обучение и рекрутирование перспективных кандидатов в управление. Это еще более справедливо в отношении многочисленных молодежных проектов при партиях вроде «Идущих вместе», «Наших», «Молодой гвардии». В 2006 году «Единая Россия» запустила специальный молодежный проект «Политзавод», взяв на себя обязательство предоставлять молодым политикам пятую часть проходных мест в своих партийных списках. На ряде региональных выборов это уже работало, на выборах в Госдуму — в существенно меньшей степени.

Партии служат власти почти исключительно для решения ее собственных задач, включая оказание воздействия на общество, а не как способ канализации общественных «чаяний» во власть. При этом жесткий контроль над партиями обеспечивается как посредством резко ужесточившегося законодательства, которое абсолютно исключает сохранение и, тем более, появление политической партии вопреки воле Кремля, так и абсолютной контролируемостью потенциальных спонсоров. Отсутствие независимого от власти финансирования при монолитности, унитарности власти — важнейший фактор, обусловливающий отсутствие политических партий как самостоятельного по отношению к власти игрока. Однако, хотя партийное пространство уже к осени 2006 года оказалось зачищено от малейших следов реальной политической оппозиции, политическая конкуренция стала вновь возникать. Теперь уже по воле одной части Кремля, противостоящей другой.

Согласно непреложным законам социальной физики, власть, выигрывая в одном, проигрывает в другом. И, лишив партии всякой самостоятельности, сделав их абсолютно подконтрольными и управляемыми, Кремль очередной раз это продемонстрировал. Дело в том, что такие партии не в состоянии обеспечить нормальное взаимодействие власти и общества: рычаг-то Кремль приобрел, но его властное плечо слишком велико, а общественное — слишком мало. При этом манипулирование выборами сейчас существенно отличается от того, что было при Б.Н. Ельцине. Во-первых, существенно уменьшилась или даже почти исчезла конкуренция между местными, региональными и федеральной властями при манипулировании. Во-вторых, позитивную и мягкую дискриминацию, когда власть помогала одному «своему» кандидату, сменила дискриминация негативная и жесткая, когда от выборов отстраняются все не устраивающие власть кандидаты, а из остающихся власть в принципе устраивает всякий. Минусы негативной дискриминации заключаются в свертывании публичной политики, в переводе конкуренции совсем в другую плоскость, в том, что власть нарушает ею же установленные правила, подрывая в обществе интерес к выборам и доверие к ним как к институту.

Впрочем, функции политических партий выборами отнюдь не исчерпываются. В них входит, прежде всего, выражение и проведение интересов крупных социальных групп; осуществление двусторонней связи между управляющими и управляемыми; формирование повестки, выработка рецептов для решения стоящих перед страной проблем и мобилизация общества для их реализации; воспроизводство политической элиты и др. Все эти функции в рамках нашей политической системы осуществляют региональные и корпоративные политические машины.

 

Политические машины госкорпораций и регионов

 

Что касается машин региональных, то, несмотря на все централизаторские усилия Кремля, многие из них на месте, что, кстати, хорошо видно по работе новой системы назначения губернаторов. Там, где глава региона силен (читай: жестко контролирует построенную им политическую машину), его переназначат, закрыв глаза и на «неправильные» идеологические симпатии, и на прошлые или даже нынешние словесные выпады, а то и действия против воли Кремля, и на многие прегрешения и вольности в отношении законов. Это случаи М. Шаймиева, М. Рахимова, А. Тулеева, Ю. Лужкова и др. И, наоборот, там, где у главы региона нет надежной и слаженной политической машины, где он не в состоянии обеспечить нужный — и ему, и Кремлю — результат на выборах, его скорее всего заменят, причем заменят на представителя политической машины госкорпорации. Так, по крайней мере, выглядели смены глав в Тульской, Саратовской, Иркутской областях в 2005 году, так выглядят назначения губернаторов в Новгороде, Самаре и на Сахалине в 2007 году.

В условиях отсутствия нормальных политических партий функции сетевых структур, обеспечивающих сообщение разных этажей власти и общества, а также представляющих интересы политических кланов, выполняют отчасти крупные государственные корпорации, играющие, по сути, роль квазипартий и в более узком электоральном, и в более широком функциональном смысле.

Собственно, на ранних этапах развития русской партийной системы и особенно в канун первых думских выборов 1993 года большую роль сыграла ведомственная инфраструктура, ставшая базой для развертывания новых партий: Госкомнац в случае ПРЕС, Минсельхоз в случае Аграрной партии, санэпидстанции в случае «Кедра» и др. Еще ранее, до введения выборов по партийным спискам, своих кандидатов в депутаты проводило Минобороны, причем делало это вполне планово и публично.

Тогда, на заре российской демократии, был чрезвычайно важен оргресурс. Впоследствии, с одной стороны, выборы стремительно коммерциализировались, с другой резко возросла роль контролируемого региональными элитами административного ресурса. В игру активно вступил частный бизнес, финансируя самые разные избирательные компании — сначала больше по указке властей и сам по себе. «Дело ЮКОСа» положило конец самостоятельной игре частного бизнеса на политическом поле, и тогда в выигрышном положении оказались крупные госкомпании, обладающие как мощным финансовым ресурсом, так и ресурсом административным. Место им расчистил Кремль, ослабивший, а то и демонтировавший старые региональные политические машины и одновременно жестко ограничивший выход частного бизнеса в публичную политику. Оснащенные медиаструктурами, аналитическими и политтехнологическими центрами (иногда собственными), они выступают как активные политические игроки: подписывают договоры с губернаторами, принимают деятельное участие в избирательных кампаниях, а впоследствии лоббируют свои интересы в Государственной думе и региональных законодательных собраниях через связанных с ними депутатов. Среди наиболее влиятельных и заметных игроков такого рода «Газпром», РЖД, РАО ЕЭС, «Рособоронэкспорт», «Транснефть», «Роснефть».

Ведущая роль госкорпораций в нынешнем пространстве публичной и теневой политики и вспомогательная роль официальных политических партий особенно отчетливо видны в свете так называемой «проблемы преемника». Во всех активно сейчас обсуждаемых раскладах фигурируют кремлевские политические кланы и связанные с ними бизнес-структуры, в первую очередь госкорпорации, а отнюдь не политические партии. Именно корпорации в широком смысле, включая сюда и армию, и МВД, и ФСБ, и Генпрокуратуру, а не политические партии способны сыграть роль независимой базы для потенциальных претендентов на президентский пост. Характерно, кстати, что именно они, а отнюдь не политические партии выступают сейчас со своими программами, концепциями и стратегиями развития на перспективу, предлагают стратегическое видение перспектив страны в целом.

Эта складывающаяся модель корпоративистской олигархии вызвана к жизни ослаблением демократических институтов. О ее недостатках с точки зрения общего политического дизайна можно говорить много. Достаточно, впрочем, сказать, что она принципиально нестабильна и неустойчива, она олицетворяет примат корпоративно-ведомственных интересов над общегосударственными, как когда-то региональная вольница олицетворяла примат интересов региональных элит; она принципиально недемократична, поскольку является манифестацией политики элит и для элит, а не политики массовой.

 

Фактор времени

 

Субституты, на первый взгляд, могут более или менее эффективно справляться с какими-то из функций подменяемых ими институтов, но недолго. Мало того, что субституты не способны эволюционировать и требуют постоянной «ручной настройки», так еще в момент смены президента вся их выстраивавшаяся годами система рушится в одночасье. Как в «Золушке» — с двенадцатым ударом часов сложные и казавшиеся долговременными конструкции превращаются в ничто.

Могут ли субституты и, главное, вся их совокупность пережить создававшего их под себя и жестко их на себя сориентировавшего президента Казалось бы, опыт 1999–2000 годов показывает, что да, могут. Дело, однако, в том, что, во-первых, во времена Б.Н. Ельцина и институты, и субституты были весьма слабы, и многие из них были в зачаточном состоянии; а, во-вторых, смена президента тогда не была одномоментной, а заняла больше чем полгода: от назначения В.В. Путина премьер-министром в августе 1999 года до избрания его президентом в марте 2000 года. Более того, последние месяцы перед избранием В.В. Путин был действующим президентом [8] , а один из важнейших субститутов — Совет безопасности — он контролировал еще за год до того, как стал премьером.

Субституционализированная политическая система выстроена под конкретного человека, носит персоналистский характер и, вообще говоря, не может быть передана никому другому без существенной переделки и подгонки. Она статична сама по себе и не приспособлена к решению задач модернизации [9] . Даже в «мирное» время она чревата кризисами, которые продуцирует сама, изнутри [10]. Не говоря уже о том, что в силу своего устройства система не в состоянии оперативно реагировать на меняющиеся внешние условия.

Из всего этого следует вывод, что система субститутов не жизнеспособна в сколько-нибудь долговременной перспективе. Делу может помочь только демонтаж субститутов с восстановлением соответствующих институтов, которые ими подменили, или перевод субститутов в институты.

 

[1] 1 «Сверхуправляемая» не в смысле абсолютной управляемости, а в смысле чрезмерности — избыточности и контрпродуктивности попыток управлять. После реализации «бесланского пакета» политических реформ политическая система существенно изменилась, и общеупотребительный термин «управляемая демократия», как представляется, устарел и не вполне отвечает ситуации. Можно говорить о попытке существенного усиления контроля в и без того усиленно контролировавшейся модели политического устройства, о переходе к «сверхуправляемой демократии» (СУД). Термин СУД в данном случае не означает, что мы рассматриваем нынешнюю модель как демократическую в основе своей. «Демократия» здесь — это скорее указание на генезис, отсылка к протодемократии времен Б.Н. Ельцина, эволюционировавшей позднее в сторону «управляемой демократии», высшей и последней стадией которой мы и считаем СУД.

[2] Согласно конституции главы силовых ведомств и министерства иностранных дел подчинены непосредственно президенту, а в ведении премьера остается главным образом социально-экономический блок, который в последнее время с переносом многих экономических функций в контролируемые президентом госкорпорации все больше превращается в чисто социальный.

[3] За примерами такой чрезмерности, или overreaction, далеко ходить не надо: достаточно вспомнить о реакции властей на массовые социальные протесты в начале 2005 года или на марши «Другой России» весной 2007-го.

[4] По данным официального сайта Центральной избирательной комиссии [http://www.cikrf.ru/politparty/].

[5] В. Сурков, обосновывая весной 2006 года создание второй «партии власти», использовал менее поэтичную метафору — о необходимости второй ноги, чтобы сменить первую, когда она затечет. Подразумевается, таким образом, что стоять все равно придется на одной ноге (встреча В. Суркова с группой депутатов РПЖ [24.03.2006. http://kreml.org/interview_face/126223131user_session=ups]).

[6] Проверку на соответствие новой редакции закона «О политических партиях» не прошли 16 организаций. В не прошедших проверку партиях было обнаружено меньше положенных 50 тыс. членов либо недостаточное число региональных отделений, которые по закону должны быть не менее чем в половине регионов страны и иметь численность не менее 500 человек. В числе политических организаций, чья деятельность признана не соответствующей действующему законодательству, Республиканская партия Владимира Рыжкова и Владимира Лысенко, «Евразийский союз», который в 2005 году провел в Москве «правый марш», Российская объединенная промышленная партия, которая влилась в «Единую Россию», Социал-демократическая партия, Национальная консервативная партия, Партия социальной защиты, «Российская коммунистическая рабочая партия — Российская партия коммунистов» (РКРП-РПК). Партии, не прошедшие перерегистрацию, должны были до 1 января 2007 года преобразоваться в общественные объединения или самоликвидироваться.

[7] Все это было справедливо до 1.10.2007, когда В. Путин объявил о своем согласии возглавить партийный список «Единой России» на выборах в Госдуму.

[8] Напомним, что одним из первых его шагов в качестве и. о. президента был перевод полпредов президента в регионах в и. о. полпредов с одновременной заменой значительного их числа на новых, лично ему преданных людей из системы ФСБ.

[9] Субституты, даже самые хорошие — как протезы или аппараты, заменяющие человеческие органы — искусственного дыхания, почки, сердца и т. д. Даже если их не отторгает организм, использовать их можно недолго и при условиях статичного состояния пациента.

[10] Здесь можно привести примеры банковского кризиса 2004 года, массовых социальных протестов в результате непродуманной монетизации в 2005 году, «алкогольный» кризис 2006 года с введением новой системы маркировки и учета алкогольной продукции и др. Беда в том, что власть, столкнувшись с последствиями этих сделанных ею ошибок, не столько научилась их избегать, сколько избегать детонации и мощного социального взрыва, десинхронизируя свои действия в регионах. Примером последнего могут служить муниципальная реформа и реформа ЖКХ.

 

ОЗ, № 6/2007



[1] В отличие от перечисленных структур, Совет безопасности все-таки обозначен в Конституции РФ (прим. ред. ЗЛ).

[2] «Советским» автор именует период, когда власть в России (СССР) принадлежала КПСС.


Реклама:
-