Журнал «Золотой Лев» № 115-116 - издание русской
консервативной мысли
А. Васильев,
доктор юридических наук,
профессор РАГС при Президенте РФ
Парадоксы
российского бюджетного законодательства
Бюджет в переводе с французского языка означает “кожаный
кошелек”. В современном понимании бюджет определяется как смета доходов и
расходов государства, предприятия или отдельного лица на определенный срок.
Государственный бюджет, согласно ст. 6 Бюджетного кодекса
РФ, представляет собой форму или способ образования и расходования
государственных денежных средств, предназначенных для решения задач и выполнения
функций государства и местного самоуправления, финансового обеспечения
социальных потребностей общества.
Данная характеристика государственного бюджета
соответствует его действительному значению в жизни общества. Благодаря
государственному бюджету в современных демократических правовых государствах решаются
основные задачи экономического развития общества, занятости населения,
повышения материального благосостояния людей, решения социальных и иных
проблем.
Однако роль бюджетного законодательства в нашей стране во
многом ограничивается данным декларативным положением. Бюджетный кодекс РФ в
основном не соответствует статье шестой. Более того, многие его положения
противоречат ей. Так, согласно ст. 6, бюджет должен быть направлен на решение
экономических и социальных задач. Для этого необходимо их знать, определить
наиболее актуальные проблемы, выделить соответствующие финансовые средства на
их решение и отразить все это в бюджете. Только в этом случае возможно
поступательное развитие экономики и повышение благосостояния.
Составление российского бюджета, согласно Бюджетному
кодексу РФ, опирается не на реальное положение дел в обществе, а на прогнозы,
оценки, тенденции, ожидания и другие предположения. Согласно п. 3 ст. 172
Бюджетного кодекса, основаниями для составления проекта бюджета являются:
бюджетное послание Президента РФ, прогноз социально-экономического развития,
основные направления бюджетной и налоговой политики, прогноз сводного
финансового баланса и развития государственного или муниципального сектора
экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.
Прогноз социально-экономического развития территории
разрабатывается на основе данных за последний отчетный период, прогноза
социально-экономического развития территории до конца базового года и тенденций
развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год (ст. 173
Бюджетного кодекса РФ).
Перспективный финансовый план формируется на основе
среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации,
субъекта Российской Федерации, муниципального образования и содержит данные о
прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению
государственных и муниципальных заимствований и финансированию основных
расходов бюджета (п. 1 ст. 174 Бюджетного кодекса РФ).
Аналогичным образом, то есть на основании прогнозов,
ожиданий, тенденций, предположений, разрабатываются и другие бюджетные
документы и в целом федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации (см. статьи
175, 178, 182, 183 и др.).
В современной России, в условиях рыночной экономики и
самостоятельности предпринимательских структур, действующих по собственному
усмотрению, прогнозирование носит весьма условный характер. Поэтому составление
федерального бюджета на такой ненадежной основе нередко не соответствует реальной
действительности. А поскольку Закон о федеральном бюджете подлежит
обязательному исполнению независимо от того, соответствует ли он фактическим
потребностям общества, случается так, что финансируются неактуальные
мероприятия, а жизненно необходимые потребности остаются без денежных средств.
Не случайно в настоящее время в дополнение к бюджету
разрабатываются президентские национальные программы, показатели которых
отвечают реальным потребностям общества и имеют строго целенаправленный
характер. Бюджет же на эти потребности не реагирует. В нем не предусматриваются
в необходимой мере развитие образования, медицинского обслуживания населения,
строительство жилья, газификация населенных пунктов, решение других социальных,
инфраструктурных и иных вопросов.
Во Франции, например, бюджетные показатели формируются на
основе статистических данных и результатов конкретных социологических
исследований о положении дел в определенной отрасли экономики или иной
социальной сфере. В случае если обнаруживаются отставание в развитии, другие
негативные явления, то их устранение определяется как стратегическая цель
бюджетного планирования. Для ее достижения разрабатываются соответствующие
конкретные программы. Стратегические цели являются основой проведения государственной
бюджетной политики на срок от 3 до 5 лет. Бюджетное планирование является ежегодным.
Например, для достижения стратегической цели “Социально-экономическая эффективность”
разрабатываются программы “Высшее образование и научные исследования”,
“Развитие предприятий”, “Управление центральными и территориальными
государственными налоговыми и финансовыми органами”.
Стратегические цели разрабатываются также и для достижения
новых, инновационных научных и технических достижений, промышленного и
социального развития регионов, решения других важных задач.
Такое составление бюджета основывается на реальном
состоянии экономики, социальной инфраструктуры, других общегосударственных
задач и способствует своевременному и успешному решению наиболее актуальных и
значимых проблем развития экономики, образования, занятости населения,
социальных сфер жизни граждан.
Значительными недостатками страдает и процедура разработки
российского бюджета. Так, в соответствии со ст. 165 Бюджетного кодекса РФ
Министерство финансов составляет проект федерального бюджета и представляет его
в Правительство РФ, осуществляет методологическое руководство в области
составления проекта федерального бюджета1. Оно также организует разработку
проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную
перспективу, проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной
финансовый год, среднесрочный прогноз социально-экономического развития РФ,
прогноз сводного финансового плана. Министерство финансов обладает и многими
другими важными полномочиями в сфере составления бюджета (статьи 165, 231, 261,
274 и др. ).
В условиях принципа единоначалия, действующего в системе
органов исполнительной власти, полномочия Министерства финансов, по существу,
принадлежат министру финансов, который единолично решает все перечисленные
вопросы.
Бюджетный кодекс закрепляет и исключительные полномочия
министра финансов РФ (статьи 166, 231, 261 и др. Бюджетного кодекса РФ).
В процессе разработки проекта федерального бюджета
совершенно не участвует Федеральное Собрание. Согласно ст. 184 Бюджетного
кодекса, его палатам — Совету Федерации и Государственной Думе по их запросам
могут быть представлены в виде информации только основные характеристики федерального
бюджета. Не принимают участия и органы законодательной и исполнительной власти
субъектов Федерации, федеральные и региональные отраслевые министерства и
ведомства, которые знают положение дел в экономике и социальной сфере. Поэтому
в федеральном бюджете практически нет положений, предусматривающих
финансирование развития производства, строительство новых предприятий, реконструкцию
и модернизацию действующих, создание новых технологий, развитие социальной
инфраструктуры.
В современной Германии, являющейся, как и Россия,
федеративным государством, выработана эффективная система формирования и
использования государственного бюджета. Здесь проект бюджета составляется не в
высоких кабинетах федерального министерства финансов, а формируется снизу, начиная
с местного самоуправления. Процедура следующая. Вначале органы местного
самоуправления совместно с населением определяют, какие задачи должны быть
решены в предстоящем году. Соотносят их с доходами, и в случае если они не
могут самостоятельно решить тот или иной вопрос в связи с недостаточностью
собственных финансовых, материальных, трудовых или иных ресурсов, выносят его
на рассмотрение субъекта Федерации — Земли.
Палата (представительный орган Земли), которая утверждает
земельный бюджет, на основе анализа и учета положения дел в местных сообществах
данной Земли принимает решение о предоставлении необходимых финансовых средств
нуждающимся в них местным сообществам.
В случае если проблема, поднятая местным самоуправлением,
имеет общерегиональное или даже государственное
значение и не может быть профинансирована из бюджета Земли, она может быть
вынесена на рассмотрение Федерации.
Следует также отметить, что составление бюджета Земли
происходит при непосредственном участии представителей всех местных сообществ,
которые публично отстаивают свои предложения.
Аналогичным образом происходит формирование и проекта
федерального бюджета. Оно происходит на заседании бундесрата (Совета земель), и
на нем присутствуют главы земельных правительств, которые обосновывают свои
предложения о необходимости внесения в федеральный бюджет дополнительного финансирования
соответствующих земель.
После обсуждения проект федерального бюджета утверждается
бундесратом большинством голосов его членов и вносится на рассмотрение бундестага
— законодательного федерального органа ФРГ.
Такой порядок формирования федерального бюджета имеет
несколько достоинств. Во-первых, он формируется на основе и с учетом реальных
потребностей регионов и страны в целом. Во-вторых, финансирование региональных
мероприятий закрепляется в Законе о бюджете и производится в то время, когда
предусмотрена их реализация. В-третьих, все показатели бюджета прозрачны и
понятны гражданам, субъектам Федерации и местному самоуправлению, не вызывают у
них непонимания и несогласия, что нередко имеет место в нашем, российском
бюджете.
Данная процедура формирования федерального бюджета может
быть использована и у нас, в Российской Федерации. Так, формирование проекта
бюджета субъекта Федерации может производиться с учетом предложений местных
сообществ, а федерального бюджета соответственно с учетом потребностей
субъектов Федерации. При этом обсуждение местного бюджета должно происходить на
открытом заседании представительного органа — собрании советников при участии
районной администрации, сельских, поселковых и иных органов местного
самоуправления. Бюджет субъекта Федерации может обсуждаться и приниматься на
заседании его законодательного органа при участии правительства субъекта
Федерации и представителей органов местных сообществ.
Аналогичным образом может формироваться и федеральный
бюджет. Его проект предварительно может обсуждаться на Совете Федерации при
участии представителей всех субъектов Федерации и Правительства РФ, которые
представляют и обосновывают свои предложения для внесения в федеральный бюджет.
После принятия Советом Федерации проекта бюджета он может
быть внесен в Государственную Думу для принятия закона о бюджете.
Можно также смоделировать и движение денежных бюджетных
средств при формировании и использовании бюджета. Думается, что все они должны
аккумулироваться в казначействе, соответственно федеральном, субъектах
Федерации и местном. Все доходы, поступающие в соответствующий бюджет, могут
зачисляться на один счет, допустим, бюджет Российской Федерации, бюджет
конкретного субъекта Федерации, бюджет муниципального образования.
С этого счета денежные средства могут перечисляться
непосредственно их получателям, предусмотренным в бюджете, и в сроки, указанные
в законе о бюджете. Счета этих получателей должны открываться в банках,
наиболее близко территориально расположенных по отношению к получателям.
В настоящее время после принятия Федерального закона о
бюджете заложенные в нем финансовые средства распределяются органами
исполнительной власти по конкретным получателям. Для чего в масштабе Федерации
Бюджетным кодексом предусмотрен главный распорядитель бюджета, коим является
Министерство финансов РФ, в субъектах Российской Федерации и местном
самоуправлении — распорядители соответствующих бюджетов, которые составляют
бюджетные росписи и распределяют средства бюджетов по их конкретным
получателям.
Распорядители бюджетов наделены и другими полномочиями.
Так, главный распорядитель бюджетных средств утверждает сметы доходов и
расходов подведомственных бюджетных учреждений, распределяет лимиты бюджетных
обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных
средств, имеет право вносить изменения в утвержденную смету доходов и расходов
бюджетного учреждения, осуществляет контроль за использованием бюджетных
средств, имеет другие полномочия (пункты 1, 4—6, 8 ст. 158 Бюджетного кодекса
РФ). Аналогичными полномочиями наделены и распорядители бюджетных средств (ст.
159 Бюджетного кодекса).
В результате между казначейством и непосредственным получателем
бюджетных средств, предусмотренным Законом о бюджете, возникает посредник —
орган исполнительной власти, который осуществляет, нередко по своему
усмотрению, распределение бюджетных средств, что приводит к задержке их
перечисления получателям. При этом главную роль, как и на стадии формирования
бюджета, играет Министерство финансов РФ.
1 Следует отметить, что
положение данной статьи противоречит статье 184 Бюджетного кодекса, в которой
сказано, что проект федерального бюджета составляет Правительство РФ.
РФС №10/2007