Журнал «Золотой Лев» № 113-114 - издание русской консервативной мысли

(www.zlev.ru)

 

М.Г. Делягин

 

Трехлетний бюджет: смена стратегии или предвыборная фикция?

 

Разработка проекта трехлетнего федерального бюджета, безусловно, позитивна, так как повышает предсказуемость развития и устойчивость государственной политики, закрепляемой бюджетом.

Понятно, что при помощи трехлетнего бюджета президент Путин крайне затрудняет для своего преемника изменение социально-экономической политики (а если предположить, что он намерен вернуться к власти в течение этих трех лет, то и обеспечивает себе возврат в «знакомые условия»), однако само по себе в этом нет ничего плохого.

Отношение к этому должно определяться качеством социально-экономической политики, фиксируемой бюджетом на 2008-2010 годы.

Проект бюджета носит революционный характер, так как декларирует отказ от идеологии «замораживания» денег в бюджете в виде так или иначе дурно используемой «заначки» - «финансового резерва» или «Стабилизационного фонда».

Этот отказ носит вынужденный характер, так как ожидаемое снижение мировых цен на нефть (с 61,1 долл/барр Urals в среднем за 2006 год до 55 долл/барр в 2007, 53 долл/барр в 2008 и 50 долл/барр в 2010 году) приведет к резкому снижению доходов федерального бюджета.

Предполагается, что доходы сократятся с 23,2% ВВП в 2006 году и 22,3% ВВП, намеченных на 2007 (правда, в I квартале удалось собрать лишь 20,9% ВВП), до 19,0% в 2008 году, 18.8% в 2009 и 18,1% ВВП - в 2010 году.

Соответствующее сокращение бюджетного профицита, замеченного в 2007 году на уровне 4.8% ВВП, при сохранении прежнего уровня расходов, было бы логичным в рамках сегодняшней политики поддержания низких расходов бюджета и «замораживания» денег, излишних из-за сознательного блокирования правящей бюрократией модернизации и социального развития страны.

Но произошло неожиданное. При сокращении доходов бюджета на 14,8% (в отношении к ВВП) расходы бюджета не то что не сократятся, но и будут существенно увеличены - с итоговых 15,8% ВВП в 2006 году и 17,5% ВВП, намеченных на 2007 год (при использованных в I квартале 13,9% ВВП - так что изменение бюджетной политики было намечено еще на 2007 год, но в I квартале так и не начато) до 18,8% ВВП в 2008, то есть на 7,4% (в отношении к ВВП). Этот уровень будет выдержан и в 2009 году, и лишь в 2010 расходы будут снижены, но лишь по мере сокращения доходов бюджета - до 18,1% ВВП.

Соответственно, государственная власть отказывается от идеологии накопления профицита. Составивший в 2006 году чудовищные 7,4% ВВП и намеченный на 2007 год в размере 4,8% ВВП (а по итогам I квартала, несмотря на недобор доходов в 9.6%, или 150 млрд. руб., все равно удержанный на баснословном уровне 7,0% ВВП), профицит в 2008 будет сокращен до незначительных 0,2% ВВП, а в 2009 и 2010 годах будет равен нулю. В бюджетном смысле слова «годы Путина» - это годы профицита бюджета: с их завершением предполагается закончить и с профицитом.

Подчеркнем главное: политика государства изменилась потому, что на сокращение доходов оно ответило предельным в рамках своей жесткой бюджетной идеологии ростом расходов, - за счет полного отказа от профицита.

Ключевая причина - невозможность в преддверии глубокой политической неопределенности, связанной с назначением преемника и первым этапом его функционирования, игнорировать мнение не столько общества, сколько в первую очередь элиты[1]. С одной стороны, Стабфонд вследствие своей абсурдности стал основным направлением содержательной атаки «силовиков» на «либералов», с другой - механизмы разворовывания бюджетных денег выстроены, и представителям обеих кланов, а также более мелкой сошке не терпится снять свою персональную долю сливок с нефтедолларов, - хотя бы в условиях резкого сокращения их притока.

Интересно, что в 2007 году существенное снижение среднегодовой цены русской нефти (на 10%) сопровождается относительно небольшим снижением доходов федерального бюджета (на 3,9% по отношению к ВВП), а в 2008, напротив, небольшое планируемое снижение среднегодовой цены нефти - на 3,6% - будет сопровождаться резким сокращением доходов - на 14,8%.

Вероятно, в 2008 году будет пробит внутренний «уровень устойчивости» русской экономики, что качественно ускорит процессы ее деградации дезорганизации.

Этот вывод становится особенно наглядным, если вместо запланированных итогов 2007 года использовать при сопоставлении значительно менее благоприятные итоги его I квартала. Тогда получится, что снижение цены нефти на 11,6% (средний уровень I квартала - 54 долл/барр) сопровождалось почти таким же, 10%-м сокращением доходов бюджета. А в 2008 году снижение цены нефти на совершенно незначительные 1,9% будет сопровождаться подлинным свертыванием доходов бюджета - на целые 9,1% (разумеется, в выражении через ВВП).

Интересны оценки стремительного усилении зависимости бюджета РФ от мировых цен на нефть. В 2006 году он был бы бездефицитным при 17-18 долл./барр. смеси Urals, в 2007 году - уже при 37-38 долл., а в 2008 году - при 45 долл./барр..

Последний показатель существенно ниже уровня, используемого Минфином и, соответственно, свидетельствует о занижении ожидаемых доходов, - вероятно, из осторожности. Непосредственным инструментом такого занижения может быть занижение прогнозной инфляции.

При оценке адекватности бюджета надо учесть также и то, что занижение официального и тем более прогнозного уровня инфляции (9% в 2006 году, 7% в 2008, 6.5% в 2009 и 6% в 2010 году) ведет не только к занижению ожидаемых доходов (это относительно невинная перестраховка - инфляционные доходы будут дополнительными, создающими для бюджета «резерв прочности»), но и к недостаточности заложенных в бюджет расходов. Ведь выделяемые средства окажутся недостаточными для покупки нужного объема товаров и услуг из-за их более быстрого, чем предполагается, подорожания.

Однако ущерб от этого не очень велик из-за колоссальных объемов коррупции. По оценкам ряда участников бюджетного процесса, «норма распила» в здравоохранении, например, составляет не менее 70%, в том числе на уровне лечебных учреждений - около 50%. Понятно, что ущерб от этого на порядок превышает ущерб от недооценки уровня инфляции.

Смена бюджетной стратегии и увеличение расходов бюджета исключительно важны и тем, что Минфин, прекратив в преддверии выборов байки о том, что увеличение расходов бюджета якобы приведет к ускорению инфляции, тем самым молчаливо признав изначальную и откровенную лживость всей своей предшествующей пропаганды, нацеленной на недопущение модернизации и социального обустройства страны и «замораживании» нефтедолларов в Стабфонде.

Отказ от идеологии наращивания профицита бюджета начнет реализовываться лишь с начала 2008 года. В 2007 году наращивание Стабфонда будет продолжено, и с 8,7% ВВП на начало года к концу года он будет доведен до 12,0% ВВП, или с 2,35 до 3,69 млрд. руб., увеличившись в 1,6 раза.

Стабфонд на конец 2007 года будет ниже предусмотренной, так как до 300 млрд. руб. из него при помощи поправки в бюджет 2007 года будет направлена на госинвестиции: 250 млрд. руб. - в уставной капитал Банка развития, 15 млрд. руб. - в уставной капитал Российской Венчурной компании, 35 млрд. руб. - в качестве дополнительного вложения в государственную корпорацию по развитию нанотехнологий (и 130 млрд. руб. - в управление ей).

Основная его часть, равная 10,0% ВВП - 3,067 млрд. руб. - будет заморожена в Стабфонде, переименованном в Резервный. Резервный фонд, в отличие от Стабилизационного, имеет конкретную цель: он должен в течение 3 лет, необходимых для корректировки бюджетной политики (о модернизации речи по-прежнему нет), поддерживать бюджетные расходы на запланированном уровне в случае падения цены нефти Urals с 51,7 долл/барр - средней цены, предусмотренной бюджетом на 2008-2010 годы - до 29,4 долл/барр (среднегодовая цена за предшествовавшие 10 лет: с 1997 по 2006 годы).

Резервный фонд фиксируется на уровне 10% ВВП. Соответственно, к концу 2010 года он вырастет в 1,45 раза - до 4,447 трлн. руб..

Одновременно будет создан претенциозно названный Фонд будущих поколений (он же Фонд национального благосостояния), доход от размещения средств которого будет направляться на софинансирование добровольных пенсионных накоплений (то есть на стимулирование и без того более обеспеченной части общества) после принятия закона об этом. Допускается и возможность финансирования из этих доходов и дефицита Пенсионного фонда - вероятно, основное направление использования его средств.

С величиной этого Фонда ясности нет. В пояснительной записке к бюджету говорится, что на 1 февраля 2008 года его величина составит незначительные на фоне Резервного фонда 470,73 млрд. руб.. Однако в расчетах к бюджету указывается, что 1 января 2007 года него будут вложены 2% ВВП (623,6 млрд. руб.), оставшихся после того, как 10% ВВП будут переименованы из Стабфонда в Резервный фонд (и в «старом» Стабфонде останется еще 2% ВВП). За 2008 год величина Фонда будущих поколений вырастет до 637,7 млрд. руб. (1,8% ВВП), но затем начнет сокращаться: за 2009 - до 569,1 млрд. (1,4% ВВП), за 2010 год - до 559,9 млрд. руб. (1,3% ВВП). В целом в номинальном выражении данный Фонд уменьшится за 3 года на 10.2%, а с учетом даже официальной инфляции - на 24.6%, почти на четверть.

Крайне интересной является структура приоритетов бюджета 2008-2010 годов.

При общем росте расходов по сравнению с уровнем, предусмотренным бюджетом 2007 года, на 48.1%, в наибольшей степени выросли расходы на социальную политику (на 74,1%) и трансферты внебюджетным фондам, в первую очередь Пенсионному, - на 73,6%. Это безусловные приоритеты бюджета, носящие открыто предвыборный характер. Велика вероятность, что в силу их противоречия либеральной идеологии они будут под тем или иным предлогом изменены после укрепления власти преемника Путина или при сохранении у власти Путина (как после победы Ельцина в 1996 году основная часть его обещаний была отменена уже в августе). Однако, пока к 2011 году планируется довести наконец минимальную оплату труда до уровня прожиточного минимума; несмотря на неоправданное затягивание сроков реализации этой назревшей (и отнюдь не дорогой для бюджета) меры сама по себе она, как и повышение пенсий (социальная пенсия должна превысить прожиточный минимум с 1 октября 2009 года), заслуживает всяческого одобрения.

Приоритетом являются и процентные расходы, выплаты по которым вырастут на 57,6%.

Средний уровень роста расходов наблюдается на национальную безопасность и правоохрану (на 50,8%) и оборону (на 44,9%).

Ниже среднего вырастут расходы на здравоохранение (на 33.0%), образование (22,7%) и общегосударственные нужды без процентных расходов (на 22,1%). При официально прогнозируемой инфляции за 3 года в 21,0% это является пороговым уровнем; остальные расходы будут не расти, а сокращаться в реальном выражении даже с официальной точки зрения.

Это абсолютные «парии» бюджета: межбюджетные трансферты (без учета помощи внебюджетным фондам, которая также достается регионам, что отчасти компенсирует незначительный рост расходов по этой статье), величина которых в номинальном выражении вырастет лишь на 11.6%, национальная экономика, рост расходов на которую составит 9.5% и культура, расходы на которую в 2010 году в номинальном выражении будут на 0,4% ниже, чем в 2007 году - 67,5 против 67,8 млрд. руб..

Кто там хватался за пистолет при слове «культура»?

Весьма знаменательна и динамика расходов по годам. По большинству статей расходов они монотонно растут; исключение составляют как раз наименее приоритетные по итогам трехлетки статьи - экономика, культура и межбюджетные трансферты.

Межбюджетные трансферты вырастут в 2008 году на 17,2% - до 919,2 млрд. руб. с 784,0 млрд. в 2007 году. Однако за следующие 2 года они снизятся на 4,8% - до 874,8 млрд. руб. Вряд ли предполагается, что за 2007-2008 годы удастся настолько решительно сгладить региональную дифференциацию, чтобы можно было пойти на сокращение финансовой помощи регионам.

Расходы на культуру и СМИ вырастут в 2008 году по сравнению с 2007 на 22,0% (при общем росте расходов на 20,3%) - с 67,8 до 82,7 млрд. руб.. А в последующие два года сократятся до прежнего уровня. Возможно, увеличение их финансирования в 2008 году, как и увеличение финансирования регионов, связано с необходимостью обеспечить политическую поддержку процессу назначения преемника Путина и самому этому преемнику на первом этапе его работы.

Наконец, расходы на экономику вырастут в 2008 году на 44,5% - с 497,2 до 718,2 млрд. руб. (для сравнения: на безопасность и правоохрану в 2008 году будет выделено 771,2 млрд. руб.). В 2009 году рост продолжится: расходы увеличатся еще на 11,7% - до 802,0 млрд. руб.. А в 2010 году они сократятся почти на треть, на 32,1% - до 544,2 млрд. руб..

Политический смысл в том, чтобы не просто осуществить «финансовую подготовку» президентских выборов 2008 года (многие расходы - например, индексация оплаты труда бюджетников - осуществляется с 1 января), но и облегчить новому президенту вхождение в должность и укрепление на этом посту на протяжении всего следующего года.

Экономический смысл, вероятно, в том, что за 2 года предполагается осуществить значительные инвестиции, которые изменят весь деловой климат и в дальнейшем начнут частью приносить прибыль, которую можно будет вновь инвестировать в государственные, но уже внебюджетные программы, а частью будут использоваться госструктурами, которым они будут предоставлены.

Представляется, что такой подход драматически недооценивает масштаб стоящих перед Россией модернизационных задач и существенно переоценивает возможную эффективность как госинвестиций, так и осуществляющих их госкомпаний и госуправления в целом.

Кроме того, при расходах на экономику отсутствует комплексная система приоритетов и проработанная система механизмов. Грубо говоря, государственная власть уже решилась наконец тратить деньги, но еще пока не удосужилась определить, как она будет их тратить, на что и для чего.

Проект бюджета на 2008-2010 годы предусматривает резкое увеличение средств, выделяемых на развитие экономики, однако эти средства в значительной степени направляются на увеличение уставных капиталов соответствующих государственных корпораций, в том числе:

ОАО «Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы» - 21,3 млрд. руб. в 2008 и 48,0 млрд. руб. - в 2009 году;

ОАО «Федеральная гидрогенерирующая компания» - 6,0 млрд. руб. в 2008 и 12,0 млрд. руб. в 2009 году;

ОАО «Системный оператор - Центральное диспетчерское управление Единой энергетической системы» - 2,7 млрд. руб. в 2008 году;

ОАО «Калининградская ТЭЦ-2» - 0,5 млрд. руб. в 2008 году;

ОАО «Колымаэнерго» - 1,35 млрд.руб. в 2008, 1.4 млрд. руб. - в 2009 и 1,5 млрд. руб. - в 2010 году;

Евразийский банк развития - до 15,54 млрд. руб. в 2008 году;

ОАО «Росагролизинг» - 8 млрд. руб. в 2008 году и 4 млрд. - в 2009;

ОАО «Россельхозбанк» - 5,7 млрд. руб. в 2008 году;

ОАО «Агенство по ипотечному жилищному кредитованию» - 6 млрд. руб. в 2008 и 8 млрд. - в 2009;

ОАО «Особые экономические зоны» - 17,2 млрд. руб. в 2008, 12.1 млрд. - в 2009, 1.7 млрд.руб. - в 2010 году;

ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация» - по 6 млрд. руб. в 2008, 2009 и 2010 годах;

ОАО «Сангтудинская ГЭС-1» - по 2,5 млрд. руб. в 2008 и 2009 годах;

ОАО «Объединенная судостроительная корпорация» (Санкт-Петербург) - 1,8 млрд. руб. в 2008, 2,5 млрд. - в 2009 и 4,0 млрд. руб. - в 2010 году.

Кроме того, в управление Российской корпорации нанотехнологий уже с 2007 года будет передано 130 млрд. руб. (по-видимому, из средств Стабфонда).

Это обеспечивает крайнюю неэффективность использования этих средств, так как государство не контролирует указанные корпорации. В результате средства будут направляться на проекты, выбираемые ими самостоятельно, вне единой государственной стратегии и системы приоритетов (которых просто нет), то есть будут в лучшем случае разрозненными и не связанными друг с другом, «ударом растопыренной пятерней». При этом в силу отсутствия целостной государственной системы приоритетов, «единого взгляда» государственные корпорации смогут без труда убедить государство в наибольшей целесообразности именно таких трат.

Значительная часть этих средств неминуемо пойдет на нецелевое использование - в лучшем случае на раздувание административных расходов: строительство новых роскошных офисов, приобретение представительских автомобилей, загранкомандировки, приглашение высокооплачиваемых ненужных или просто безграмотных иностранных экспертов, повышение зарплат и раздувание штатов.

Наконец, часть средств будет разворована - как прямо, так и через не контролируемые в настоящее время способы, включая заказ своим партнерам бессмысленных исследований и не менее бессмысленных пиар-кампаний с нормативом «отката» 80% и выше.

Весьма существенным является и то, что для государственных компаний государственные средства являются даровым ресурсом, который в отсутствие жесткого контроля в силу его бесплатности расходуется крайне неэффективно. Клиническим примером такой неэффективности представляется Бурейская ГЭС, которая строилась в значительной степени на государственные деньги и деньги всей страны (в инвестиционную составляющую тарифа на электричество для всех потребителей включалась определенная плата на это строительство), а оказалась в конечном итоге принадлежащим частному (хотя и с участием РАО «ЕЭС России», которое организовывало строительство) акционерному обществу.

Кроме того, Бурейская ГЭС, так как в России «неожиданно» для РАО «ЕЭС России» не оказалось потребителей для ее энергии, экспортирует электроэнергию в Китай по демпинговому тарифу в 2,9 цента за кВт.ч (при оптовой цене электроэнергии внутри Китая в 4 цента), дотируя тем самым китайские производства, в том числе и те, которые производят товары для импорта в Россию. В результате китайцы вычищают российских производителей с российского же рынка за счет не только баснословной дешевизны рабочей силы, но и дотирования их производств дешевой электроэнергией! Российское государство энергично борется с дотированием дешевой электроэнергией своих производителей, но считает нормальным такое же дотирование российскими энергетиками их конкурентов.

Предполагается прекратить национальные проекты (кроме наиболее значимого политически «Доступного жилья»), консолидировав их средства обратно в соответствующие расходные статьи бюджета, откуда они были вырваны в рекламных целях в преддверии кампании 2007-2008 годов по назначению преемника Путина.

С проектами «Образование» и «Здравоохранение» это случится в 2010 году, а с «развитием АПК» - уже в 2008 году.

Проект бюджета на 2008-2010 годы предусматривает резкое увеличение внутренних займов (в виде выпуска государственных ценных бумаг): с 293,6 млрд. руб. в 2007 году до 463,3 млрд. в 2008 и 671,4 млрд. в 2010 году. Объем внутреннего госдолга намечено нарастить вдвое: с 1,4 трлн. руб. по итогам 2007 года до 2,8 трлн. руб. в конце 2010 года.

В результате снижение госдолга с 9,0% ВВП в 2006 и 8,5% в 2007 году до 8,4% ВВП в 2008 году сменится ростом до 9,1% ВВП в 2010 году.

Направление расходования заемных средств и, соответственно, цели займов остаются загадкой. Масштабных погашений внешнего долга не планируется, а отсутствие дефицита бюджета исключает возможность направления займов на нужды общества.

Единственный вывод - внутренние займы будут «складировать» в бюджете. Возможно, за их счет будет пополняться Резервный фонд (в который будет преобразован Стабфонд), возможно - «Фонд будущих поколений (Фонд национального благосостояния)», доходами от размещения средств которого предполагается поддерживать пенсионную систему.

Экономического смысла эта конструкция не имеет, так как доходы Фонда будущих поколений вряд ли превысят расходы на обслуживание внутренних займов (особенно есть учесть и величину неизбежных административных расходов).

Единственное рациональное объяснение - стремление таким изощренным способом развить за счет бюджета фондовый рынок. Вероятно, государственные финансовые институты получат возможность предоставлять займы в первую очередь и, по сути дела, будут получать гарантированную прибыль за счет федерального бюджета. Объем потенциальных доходов солиден: процентные расходы бюджета увеличены более чем в полтора раза - со 156,8 млрд. руб. в 2007 до 247,1 млрд. в 2010 году.

Таким образом, в целом складывается ощущение, что расходы бюджета в 2008-2010 годах поддерживаются на относительно высоком уровне и даже существенно увеличиваются ради стимулирования не столько модернизации, сколько коррупции.

 

Форум.мск. 20.05.07