Экономическая грефомания

(о проекте “Стратегии развития Российской Федерации до 2010 года”,

подготовленном Фондом “Центр стратегических разработок”)

С.А. Семенищев к.э.н., директор Центра макроэкономического анализа и прогнозирования Фонда “Новая экономическая перспектива”,

 

Системный анализ важнейших положений проекта “Стратегия развития Российской Федерации до 2010 года” показал, что данный документ, во-первых, не имеет внутренней логики, целостности и системности, чрезвычайно фрагментарен и, самое главное, в нем отсутствуют четко прописанные механизмы формирования условий для обеспечения устойчивого экономического роста. Во-вторых, он является внутренне крайне противоречивым как по оценкам текущей финансово-экономической ситуации, так и по средствам достижения продекларированных целей.

Например, с одной стороны, констатируется, что в нынешней России “слабая экономика, политическая и социальная нестабильность, глубокий моральный кризис общества”, для устранения чего предлагается “сценарий модернизации, основанный на высвобождении частной инициативы и усилении роли государства в обеспечении благоприятных условий хозяйствования”. С другой стороны, отмечается, что “сегодня стабилизировалась политическая ситуация, наблюдаемся оживление экономики, которого удалось добиться именно благодаря окрепшему частному сектору”, так как “частный бизнес стал самостоятельным, дееспособным”, (стр. 7-10). При этом одновременно признаются необходимыми взаимоисключающие друг друга и “усиление роли государства” и “дерегулирование экономики”, под которым подразумевается именно снижение степени вмешательства государства.

В разделе “Макроэкономическая политика” в одном абзаце (стр.151), утверждается, что “бюджетный дефицит снизился с десятков процентов ВВП до нуля” (уровня дефицита в десятки процентов никогда не было - С.С.), а в следующем абзаце - что “фундаментальные проблемы, характеризующие текущее состояние бюджетной системы, заключаются в несбалансированности обязательств и ресурсов на всех уровнях бюджетной системы”.

Необходимо отметить, что концептуальная рассогласованность оценок и мер, изложенных в проекте, в основном обусловлена, с одной стороны, бессистемностью анализа нынешнего экономического положения в стране, а с другой - непониманием его авторами ключевых закономерностей функционирования современного экономического механизма. Видимо, именно поэтому в преамбуле проекта отсутствует системно-структурированный и полномасштабный анализ динамики важнейших макроэкономических показателей, их взаимосвязей и взаимовлияния. Подтверждением того, что авторы не осознают необходимости комплексного подхода к реформированию экономического механизма страны и использования всех основных рычагов воздействия на макроэкономические процессы, является отсутствие в разделе “Макроэкономическая политика” подраздела о политике ценообразования и расчетов по необходимым темпам роста денежной массы. Без них невозможно формировать товарно-денежный баланс и обеспечивать условия для экономического роста.

Основной особенностью документа является то, что в нем нет ни одного принципиально нового позитивного предложения, о котором с различной степенью периодичности и детализации не писали бы средства массовой информации.

Важнейший недостаток проекта, переводящий его и разряд невыполнимых, это то, что авторы не смогли или не захотели обосновать конкретными расчетами спои прогнозные оценки темпов экономического роста - “как минимум в 5 процентов в год на протяжении 10-летнего периода”. В проекте не указано, за счет каких воздействий на макроэкономические процессы он будет осуществляться. Однако при этом предполагается, что “в отдельные годы рост может ускоряться до 8-10 процентов”. То есть, приводимые в приложении к проекту темпы роста ВВП строятся на чисто умозрительных, ничем не обоснованных и даже ошибочных заключениях.

Отсутствие точных и обоснованных расчетов в приводимых прогнозных оценках по темпам роста BBП, инфляции, курсу рубля, объемам экспортно-импортных операций на столь длительную перспективу и относительно плавная прогнозируемая динамика роста ВВП и снижения среднегодовых показателей инфляции (на 1-2 процента за год) при отсутствии предложений по конкретным мерам, обеспечивающим экономический рост, подтверждает вывод, что авторы при разработке прогнозных опенок использовали метод экстраполяции. Очевидно, что в этом случае прикладная ценность проекта приближается к нулю.

Научной теорией и практикой давно доказано, что экстраполировать количественные параметры текущих тенденций даже на относительно краткую перспективу (не говоря о более длительной), а тем более разрабатывать на их основе долгосрочную стратегию, это глубоко ошибочный подход. Даже в течение года под воздействием множества факторов как внутренних (финансово-экономические решения) так и внешних (конъюнктура мирового рынка), количественные параметры экономики могут меняться в достаточно широком диапазоне.

Фактически “Сценарий развития...” - это прогноз противоречащих друг другу намерений. Однако анализ показывает, что если большинство заявленных намерении все же будут в той или иной форме реализованы, то это приведет к крайне негативным последствиям.

Анализ конкретных положений проекта позволяет сделать следующие выводы

1. В подразделе “Стратегические направления бюджетной политики” в качестве первоочередной ставится задача обеспечения собственной платежеспособности государства. Мысль сама по себе правильная. Однако основным средством такого обеспечения, по замыслу авторов, является не увеличение налоговых поступлений за счет возможного прогнозируемого роста экономики, а элементарное сокращение “избыточных обязательств”. Поскольку конкретные бюджетные статьи таких обязательств авторами проекта не указаны, под это понятие в будущем можно подвести любые расходы.

Кроме этого, в том же подразделе предлагаются, с одной стороны, “завершить перевод бюджетов всех уровнен на казначейское исполнение’’, а с другой - “реальная децентрализация бюджетной системы”. Как одновременно совместить два взаимоисключающих предложения, наверное не вполне понятно и самим авторам проекта.

Необходимо отметить, что авторы упустили из виду основной момент: целью бюджетной политики, помимо распределения и перераспределения доходов, является определение приоритетов социально-экономического развития страны, то есть, формирование стратегии опережающего развития конкретных направлений реального сектора, для чего служит бюджет развития. Какова должна быть стратегия финансирования приоритетных направлений развития, пока, видимо, неизвестно и самим авторам, которые лишь заявили, что “необходимо в максимально короткие сроки определить, отключение каких предприятий и организаций от потребления товаров и услуг естественных монополий противоречит интересам государства”. Не определив, кто и насколько будет “отключен”, авторы заявили, что “наиболее существенному сокращению будут подвергнуты расходы по разделу “Национальная экономика”. Впрочем, и здесь конкретные статьи не были указаны.

Настораживает тот факт, что в качестве мер, касающихся увеличения ресурсной базы правительства, предлагается “восстановление ликвидного рынка государственных ценных бумаг для привлечения заимствований в рамках бездефицитного бюджета”. Возникает вопрос, зачем при бездефицитном бюджете привлекать заимствования? Разумеется, под восстановлением ликвидного рынка предлагается реанимировать рынок государственных ценных бумаг и очередное увеличение пирамиды ГКО, несмотря на уже существующий более чем 300-миллиардный внутренний долг. При этом авторами искажается смысл понятия бездефицитного бюджета - равенство доходов и расходов бюджетной системы. Ими игнорируется, что займы (внутренние и внешние) являются не доходами, а долговыми обязательствами, то есть будущими расходами бюджета. Кроме этого авторы не указали, за счет каких источников будет погашаться уже существующий внутренний долг.

В целом вообще неясна суть основных предложений авторов проекта: зачет при отказе от “избыточных обязательств” бюджета одновременно увеличивать ресурсную базу за счет заимствований на рынке ГКО?

2. В разделе “Реформирование налоговой системы и таможенной политики” отмечено, что цель налоговой реформы заключается в том, чтобы “по мере снижения обязательств государства в области бюджетных расходов снизить уровень налоговых изъятии”. При этом в качестве приоритетною направления налоговой реформы “должно стать реальное облегчение налоговой нагрузки на экономику: на 20% к концу первого этапа и дополнительно на 10% к концу второго этапа осуществления реформ”.

Такое снижение является абсолютно невыполнимой задачей, так как совокупная налоговая нагрузка на экономику в виде расходов консолидированного бюджета за весь период реформ составляла и среднем 27-28% к ВВП (максимальный уровень расходов - 38% - был лишь в 1994 году).

Снижение налоговой нагрузки (и терминологии авторов проекта “общей либерализации (?) налоговой системы”) предполагается осуществить путем отмены следующих налогов. 1. На содержание объектов социально-культурной сферы. 2. На пользователей автодорог. 3. На операции с ценными бумагами. 4. На нужды образовательных учреждений. 5. На владельцев автотранспортных средств. 6. С продаж. 7. На воспроизводство минерально-сырьевой базы. 8. На покупку иностранной валюты. 9. На имущество предприятий и земельный налог.

Если отмена 1, 5, б, 8 и 9 налогов вполне оправдана, поскольку они по сути являются повторными сборами, то отмена 2, 3, 4, 7 налогов представляется нецелесообразной. В этом случае придется финансировать строительство дорог и образовательные учреждения за счет других источников.

3. В сфере межбюджетных отношений вместо разработки ясных и конкретных принципов предоставления финансовой помощи регионам, предложено разделить ее на “текущую, инвестиционную и “реформо-стимулирующую”, не объясняя, чем одно отличается от другого.

Некоторой “новацией” проекта можно считать то, что авторы наряду с сохранением Фонда финансовой поддержки регионов (ФФНР) предлагают в целях оказания помощи регионам создать в составе федерального бюджета Фонд компенсаций, Фонд регионального развития, Фонд развития региональных финансов и Фонд “со-финансирования адресных жилищных пособий”. Парадоксальным является то, что формирование данных фондов (почему-то без указания источников) должно происходить на фоне сокращения бюджетных доходов сначала на 20, а потом еще на 10 процентов.

Не менее странным можно считать утверждение авторов о том, что “На завершающем этапе реформы субъекты Российской Федерации должны иметь возможность самостоятельно рассчитывать основной объем полагающейся им финансовой помощи из федерального бюджета...”. Очевидно, что в рамках “Стратегии развития Российской Федерации”, конечной целью которой должно являться формирование условий для обеспечения финансово-экономической самодостаточности регионов, предложение дать возможность самостоятельно рассчитывать себе объем финансовой помощи, звучит как издёвка.

Характерно то, что возможность властей региона самостоятельно рассчитывать для себя объем финансовой помощи, должна, со стороны федерального законодательства, сопровождаться “установлением единых минимальных требований к субнациональным бюджетам и бюджетному прогрессу”. То есть, одним из вариантов реформы являются “полный и максимально быстрый отказ от вмешательства федерального центра в расходные полномочия субнациональных властей”. По сути это означает полную отмену контроля за целевым использованием огромных финансовых ресурсов, выделяемых регионам из федерального бюджета.

4. Содержание раздела “Денежно-кредитная политика” посвящено в основном констатации существующих проблем в денежно-кредитной сфере и не содержит серьезного анализа причин, обуславливающих её кризисное состояние. Однако ряд принципиальных предложений, реализация которых может привести к негативным тенденциям, необходимо отметить.

В подразделе “Выбор конфигурации денежно-кредитной политики в среднесрочной перспективе” для перехода Центрального банка к более активной политике денежно-кредитного регулирования предлагается “возрождение рынка государственного долга”, но операции с государственными ценными бумагами проводить “не для поддержания доходности или ликвидности этого рынка, а в целях регулирования ликвидности банковской системы”.

Данное предложение позволяет сделать вывод о некомпетентности авторов в этом вопросе, так как ликвидность банковской системы в целом всегда зависит именно от ликвидности функционирующих в ней рынков. Кроме этого, возродить рынок государственных ценных бумаг без поддержания приемлемой доходности невозможно (кто же будет приобретать убыточные бумаги?). Повышение же доходности приведет только к тому, что финансовые ресурсы по-прежнему будут вкладываться не в реальный сектор, а в ничем не обеспеченные бумаги. Следовательно, никакого экономического роста не произойдет.

Кстати, одновременно предлагается еще больше повысить степень автономности Центрального банка. Однако уровень его нынешней автономности и сегодня не позволяет проводить единую и сбалансированную по основным макроэкономическим индикаторам политику: при среднемесячной инфляции менее одного процента ставка рефинансирования удерживается на уровне 33% (2.75% в месяц), что почти в три раза выше инфляции.

Авторы не объясняют, на чем строится их уверенность в том, что “начиная с 2004 года инфляция будет устойчиво сохраняться на уровне менее 10 процентов”. Тем более, что они признают: “при этом в течение относительно длительного периода времени рост цен производства будет превышать рост потребительских цен”. Последний тезис вообще непонятен, так как в цену потребительских товаров механически закладывается цена средств производства.

5. В разделе “Структурная политика” в качестве первоочередных задач, в основном превалируют общие места: “повышение, инновационной активности”, “стимулирование экономического роста”, “снижение трансакционных издержек”, “прекращение субсидирования неэффективных предприятий”, “стимулирование процессов реструктуризации” и т.д.

Относительно конкретным предложением можно считать лишь одно: “Структурная политика будет направлена на опережающее развитие тех отраслей и подотраслей, продукция и услуги которых пользуются спросом на мировом рынке. В рамках такого подхода можно выделить “традиционные” экспортные отрасли (прежде всего в сырьевом секторе и перерабатывающей промышленности), а также “новые” экспортные отрасли в сфере услуг”. То, что авторы забыли про необходимость, в первую очередь, опережающего развития отечественного продовольственного сектора, а сделали акцент на развитии сырьевого, показывает, что в рамках данного проекта проблеме ликвидации продовольственной зависимости не придается никакого значения.

6. В разделе “Реформирование естественных монополий” в качестве государственной политики в этой сфере предлагается “отказ от затратного принципа ценообразования на услуги субъектов естественных монополии”. При этом другого принципа ценообразования не предлагается (отчасти потому, что в природе его не существует). Известно, что цена любого товара или услуги формируется на основе суммы затрат, понесенных производителем в ходе производства: на сырье, энергоресурсы, полуфабрикаты и комплектующие изделия.

Разрабатывая направления структурных преобразований в естественных монополиях, авторы не смогли избежать взаимоисключающих предложении. С одной стороны, они декларируют в качестве целей снижение издержек, а с другой (в качестве меры дерегулирования процесса сбыта электроэнергии), - предлагают “обеспечить оформление сбытовой деятельности на розничном рынке электроэнергии как самостоятельного вида деятельности”. Очевидно, что самостоятельный посредник - в форме сбытовой компании - автоматически увеличит конечную цену энергии как минимум на размер собственной прибыли.

В подразделе “Структурные преобразования системы железнодорожного транспорта” авторы пишут, что “самофинансирование предприятии железнодорожного транспорта - уровень тарифов, с учетом дотации из бюджета, должен обеспечивать полное возмещение экономически обоснованных затрат и расширенного воспроизводства”. Не вполне понятно, о каком самофинансировании речь, если уровень тарифов не покрывает издержек и предполагает необходимость дотаций из бюджета?

7. В разделе “Государственная внешнеэкономическая политика” суть предложений сводится, в основном, к замене воздействия на объемы и характер экспортно-импортных операций с помощью тарифов на нетарифные методы. В целом авторы прогнозируют, что “сокращение чистого экспорта и, как следствие, сокращение сальдо счета по текущим операциям может начаться уже с 2001 года”. При этом они предполагают, “что в ближайшее десятилетие будет происходить укрепление рубля в реальном выражении,.. что будет способствовать росту импорта, который за 10 лет может вырасти более чем вдвое”.

Непонятно, на чем строится убеждение в том, что “одновременно с этим ожидается устойчивая тенденция накопления денежными властями валютных резервов, объем которых к 2010 году составит порядка 50-55 миллиардов долларов”. К сожалению, авторы не разъяснили, как сокращение чистого экспорта при увеличении импорта (и необходимость ежегодно выплачивать по 15-17 млрд. долларов внешнего долга), может привести к трехкратному - от нынешнего - увеличению объема валютных резервов.

По мнению авторов, реализация предлагаемой стратегии позволит достичь цели, состоящей в достижении “радикального повышения уровня жизни населения на основе самореализации каждого гражданина, снижения социального неравенства, сохранения независимости и культурных ценностей России, восстановления экономической и политической роли страны в мировом сообществе”.

Детальный анализ крайне противоречивого и бездоказательного проекта показал, что возможная его реализация не только не сможет обеспечить достижение поставленной цели и устранить существующие проблемы, но и породит принципиально новые, к которым можно отнести ликвидацию последних рычагов воздействия на макроэкономические процессы и, соответственно, полную потерю управляемости экономическим механизмом страны.

В целом необходимо отметить, что авторам не удалось обосновать и системно конкретизировать прогнозируемую динамику желаемых параметров важнейших макроэкономических показателей, без чего данный проект ни по форме, ни по содержанию не может претендовать на статус федеральной программы, способной привести экономику России к продекларированным целям. Следовательно, на основании данного проекта невозможна и крайне нежелательна разработка и изменение нормативно-правовой базы функционирования государственного экономического механизма.

Кроме этого, при отсутствии в проекте действенных и обоснованных мер, срок его реализации в 10 лет представляется чрезмерным и социально неприемлемым, так как страна уже находится в кризисе целое десятилетие. Известно, что президенту США Рузвельту, например, для вывода экономики страны из тяжелейшей четырехлетней Великой депрессии потребовалось всего 4 месяца.

В нынешних условиях принимать программу, основанную на предлагаемом проекте, означает одно - еще на 10 лет отодвинуть начало выхода России на траекторию устойчивого экономического роста. Тем более, что в стране есть действительно эффективные программы, реализация которых позволит сократить сроки вывода экономики из кризиса до нескольких месяцев и сделать это социально безболезненно для абсолютного большинства населения.

От редакции: По некоторым сведениям, на “программу Грефа” правительство выделило 30 млн. долларов. Повторяется ельцинская практика, когда к рычагам управления допускают тунеядцев и невежд, которые ставят перед собой единственную цель – переделить общенациональное достояние в пользу узкого круга лиц.